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La politique ferroviaire aux Pays-Bas : un bref aperçu

Les Pays-Bas sont un pays relativement petit mais dense avec une population de 16,8 millions d’âmes. La zone la plus densément peuplée, nommée «Randstad» couvre trois grandes villes d’Amsterdam à Rotterdam via La Haye (Den Haag). Dans un rayon de 50 à 150 km de cette «Randstad», on trouve encore d’autres villes comme Eindhoven, Utrecht ou, dans le sud-est, Maastricht, et dans le nord, Groningen. C’est une situation idéale pour les transports publics et ferroviaires dont l’épine dorsale est composé du trafic national / interrégional. Ces services sont fournis par le réseau IC, avec à l’intérieur de la Randstad un réseau rapide de transport en commun ferré.

La réforme ferroviaire néerlandaise

Depuis toujours, le service de train est exploité par l’opérateur national intégré verticalement NS (Nederlands Spoorwegen). Au début des années 1990, il y avait un mécontentement croissant au sujet de l’aide financière annuelle sous forme de subventions en raison de la charge élevée sur le budget, et les usagers avaient l’impression que les NS n’utilisaient pas toujours l’argent de manière efficace. Pour la mise en œuvre de la directive européenne en droit national et établir la relation administrative et financière future entre l’État et les chemins de fer, le ministre a mis en place une Commission indépendante dite Wijffels. En 1992, cette Commission a publié ses recommandations sous la forme d’un rapport intitulé «Sporen voor straks». La Commission a identifié quatre fonctions de base qui pourraient être transférées sous forme d’unités d’affaires, les NS devenant alors une holding.

Aujourd’hui, le groupe NS (le Nationale Spoorwegen Groep), est une entité avec plusieurs filiales. L’Etat y est actionnaire à 100%. La contribution financière de l’Etat a cessé et depuis 2000, les NS sont «self-supporting». Le groupe emploie 350 employés administratifs; les filiales sont NS-Reizigers (avec 10.000 employés), NEDTRAIN (entretien du matériel, avec 3000 employés), NS-Stations (500 employés) et NS internationale (avec 600 employés).

En 2003, le gouvernement néerlandais créa «ProRail», une agence qui responsable de 3.060 kilomètres d’infrastructure ferroviaire, les gares voyageurs, tram et métro étant exclus. Pro Rail, avec 4.000 employés, gère le contrôle de la circulation ferrée et les sillons de tous les trains aux Pays-Bas, tant des NS que des autres sociétés privées. Le financement de ProRail est assuré par une subvention gouvernementale ainsi qu’une redevance payée par tous les opérateurs de chemin de fer.

 

Autorails Alstom Coradia LINT de la société Syntus (photo de Gerard Stolk via flickr – CC BY-NC 2.0)

 

Un régime de concessions

La réforme néerlandaise se traduit plus largement par la mise en concession de tous les services de transport public, y compris ceux du chemin de fer. Différence majeure cependant : la concession « réseau ferré principal » a été faite sans appel d’offres et par attribution directe (un point bloquant vis à vis de l’actuel quatrième paquet ferroviaire). NS a donc obtenu la concession pour exploiter la plus grande partie du réseau ferré néerlandais jusqu’à fin 2014, et à quelques exceptions près, aucun des services de cette concession du réseau de base n’est subventionné par le gouvernement. La trentaine de lignes régionales dites « déficitaires » ont, quant à elles, été mise en concession avec appel d’offre.

Régionalisation

Selon une thèse (1), les politiques et les lois mentionnées ci-dessus ont été fondées sur une certaine motivation économique. Les tentatives de réformes des chemins de fer ont été la plupart du temps centrées sur l’amélioration de la transparence, alors que la régionalisation a principalement porté sur une plus grande efficacité et une plus grande qualité du transport régional. En 1994, le consultant McKinsey a mené une étude au nom du gouvernement et des NS concernant les pertes par ligne et par liaison, et a identifié 30 lignes non rentables, établissant la base de la séparation du réseau ferroviaire néerlandais avec un réseau ferroviaire principal et un réseau secondaire régional / local.

C’est sur cette base que fût introduite la réforme des services ferroviaires régionaux par la Loi sur le transport de voyageurs de 2000. La partie nationale / régionale se distingue comme étant la section rentable de réseau ferroviaire. Ce segment reste sous contrôle de l’État, et les services de trains sur ce réseau ferroviaire principal sont attribués par appel d’offres à l’exploitant actuel, les Chemins de fer néerlandais NS. La compagnie nationale paye 30 millions d’euros de redevance pour ce droit exclusif d’exploitation sur le réseau principal. Le but de la loi était de faire avancer les améliorations de l’autre segment, le transport local de passagers à partir duquel il est nécessaire de récupérer une plus grande part des coûts (de 35% à 50% du coût total). Cette réforme a prévu un cadre pour la régionalisation des services ferroviaires locaux, ainsi qu’en bus et en métros. Un total de 18 autorités régionales de transport a été formé, sur la base des 12 provinces (dans les zones plus rurales) et des «villes-régions» du pays. L’Etat néerlandais a été traité lui-même comme «19ème autorité de transport» car il a conservé le contrôle des principaux services de transport ferroviaire inter-city – y compris les services ferroviaires locaux opérant sur les lignes principales des NS.

Carte des 18 autorités de transport. La 19ème sont les NS eux-mêmes.

Déléguer les pouvoirs et les budgets vers les services régionaux de la province relève de la responsabilité du Ministre national. Les services ferroviaires décentralisés étaient tous des liaisons déclarées comme non rentables en 1996 par les NS. Depuis la loi de réforme, où la décentralisation a été introduite, le niveau des subventions aux autorités régionales devait rester inchangé. Au fil du temps, une quantité importante de lignes locales ont été transférées aux provinces comme le montre la carte ci-dessous. Les autorités de transport peuvent choisir non seulement les NS, mais aussi un autre opérateur de leur choix selon la méthode de l’appel d’offres et l’attribution d’une concession pour un temps donné.

Trois opérateurs

En dehors des NS nationales, il existe actuellement 3 acteurs privés dans le domaine ferroviaire. La première entreprise qui a commencé l’expérience régionale était Syntus dans l’est des Pays-Bas, et qui fournit des services de transports en commun dans les régions d’Overijssel, de Gueldre et de Twente. La société a commencé avant même la loi des transports voyageurs de 2000 en tant que joint-venture entre les NS nationales et un opérateur de bus régional du VSN-Groep (Oostnet). Syntus résultait d’un projet régional qui visait à mieux intégrer les exploitations de bus et de trains, mais la compagnie a perdu récemment une partie  du réseau. La société a maintenant la responsabilité de deux services de bus et de chemin de fer et le personnel, y compris les conducteurs de train, sont polyvalents tant vers le bus que vers le rail.

(carte de wikipedia)

Veolia Transport Nederland est une filiale du français Veolia Transdev. Veolia a commencé à fonctionner aux Pays-Bas par la reprise de la concession BBA, une compagnie de bus régionale VSN dans la province méridionale du Nord-Brabant. En Décembre 2006 BBA a perdu la partie du Brabant, mais Veolia a remporté l’appel d’offres de l’ensemble de la province voisine du Limbourg. Veolia opère actuellement avec 24 trains les lignes de Maastricht-Kerkrade et Roermond-Venlo-Nimègue.

Arriva est une société britannique datant de 1938 et par un certain nombre de fusions et acquisitions, a été rebaptisée en 1997, puis a été acquise en 2010 par le chemin de fer allemand public DB AG. L’entreprise est un acteur de premier plan de transport de passagers, et opère dans 14 pays européens. Arriva Nederland fait partie du groupe Arriva et est entré dans le marché néerlandais lors de l’acquisition des deux anciennes sociétés de bus du VSN, dans le Nord des Pays-Bas. Son territoire a été largement étendu quand il a remporté plusieurs concessions dans différentes régions des Pays-Bas, y compris la concession pour toutes les lignes ferroviaires régionales dans le Nord du pays. Aujourd’hui Arriva opère sur 15 lignes ferroviaires avec 100 trains ainsi que sur de nombreuses lignes de bus.

(Arriva fac-similé)

Billettique nationale

Il est clair que la concurrence aux Pays-Bas n’est pas une fin en soi. Beaucoup d’autres aspects doivent être pris en compte, comme la billettique multimodale. Le gouvernement néerlandais et les sociétés régionales de transport ont mis en place en 2010 une carte à puce à identification par radiofréquence (RFID) pour tous les services de transports publics, y compris les chemins de fer nationaux, appelé «OV-chipkaart». Cette carte électronique est semblable à la Oyster Card utilisée à Londres, et qui est valable sur tous les modes de transport public aux Pays-Bas. Un des avantages du régime actuel de la franchise est que ce système peut permettre aux entreprises de transport d’obtenir des informations précises sur leurs revenus en fournissant des informations détaillées sur tous les trajets effectués. La carte remplace depuis juillet 2014 le ticket papier.

En embarquant sur un transport local, les usagers scannent leur carte et sont facturés à un tarif d’enregistrement fixe de € 4,00 (sur les trains NS, ce tarif s’élève à € 20,00 en fonction de la carte à puce utilisée). Lorsque qu’il quitte le véhicule, l’utilisateur doit faire relire la carte (le check-out) et le prix correct est calculé automatiquement, affiché et déduit (similaire à  la Oyster Card de Londres).

L’emploi

Tout le monde sait que les principales résistances à la transformation des chemins de fer sont dues aux conditions d’emploi particulières dans le secteur ferroviaire. Les chemins de fer de l’Etat NS ont conclu une convention collective propre aux conditions de sécurité de la main-d’œuvre, ainsi que des heures de travail rigoureusement suivies. Pro-Rail est également couvert par une convention collective de travail au sein de l’entreprise. A côté de ces deux accords d’entreprise, il existe trois autres conventions collectives d’entreprise. Elles couvrent le transport public local et régional (l’accord interprofessionnel du transport collectif), la convention collective des transports publics (Openbaar Vervoer) et celle liée à l’infrastructure ferrée, nommée «accord RIS».

Les effets de la régionalisation

Les concessions ferroviaires sont soumises à appel d’offres par les autorités régionales. Souvent, les bus et les trains sont combinés en une seule concession multimodale. La part modale des chemins de fer est relativement élevée aux Pays-Bas: 9,7% de tous les passagers-kilomètres, par comparaison avec les 6,8% en Europe. Entre 2000 et 2010, le nombre de passagers a augmenté de 11,5% et NS restent le plus grand opérateur de transport ferroviaire avec une part de marché de 90% en passagers-kilomètres (2012). Dans la même période, le volume du trafic acheminé par les autres opérateurs sur les lignes régionales décentralisées a plus que doublé. L’effet de la décentralisation est estimé à une augmentation de 20% du nombre de passagers.

Sur le plan financier, et selon un document de la Banque Nationale de Belgique, la subvention reçue chaque année par les autorités de transport régionaux est utilisée pour les concessions mises au concours, qui couvrent les bus, les tramways et les trains. Il est donc impossible de séparer les subventions qui reviennent spécifiquement aux chemins de fer. Chaque année, le ministère des Transports et de l’Eau verse une moyenne de 1,6 milliard € aux 12 provinces et 7 municipalités en tant que contribution à la mise en œuvre de la politique de mobilité locale et régionale. De cette somme, environ 1 milliard € est dépensé pour le fonctionnement du transport urbain et local, et le reste à l’infrastructure.

Du côté du matériel roulant, les résultats sont très visibles. Au début de ses opérations, Syntus utilisait le vieil autorail de type «Wadloper» DM90 des NS. En 2001, la société a acquis 25 LINT (Alstom Coradia LINT 41 / H), pour sa ligne Zutphen – Hengelo – Oldenzaal.

Vue intérieure de l’autorail LINT Coradia de Syntus (wikipedia)

Veolia a également acquis en 2007-2008 un total de 16 nouveaux autorails Stadler GTW diesel-électrique articulé, 10 unités 2 voitures GTW 2/6 et 6 unités GTW 2/8 de 3 voitures avec un système de vidéo surveillance intérieure, un système de toilette accessible aux personnes handicapées, un compartiment de 1ère classe avec des prises électriques 220V, un système d’information d’aide par écrans TFT et une offre d’espace pour 2 fauteuils roulants et 6 vélos. Tous ces exemples montrent l’importance que possède le système d’appel d’offres, car cela oblige les fournisseurs à offrir le meilleur matériel roulant s’ils veulent gagner le marché.

(Stadler fac-similé)

L’idée néerlandaise était donc de diviser le trafic InterCity national du trafic local non rentable qui pouvait être mieux gérés à l’échelon régional et local. Selon une étude de Hitrans, l’expérience néerlandaise a été largement positive, même si il y a eu quelques problèmes avec la taille des aires provinciales et un certain chevauchement des services. Le partenariat entre Groningen et Drenthe indique que cette situation n’est pas un obstacle majeur si les autorités sont prêtes à coopérer. La durée de franchise relativement courte (jusqu’à huit ans) signifie qu’il existe un certain degré d’instabilité dans le réseau. La perte d’une grande partie du réseau Syntus vers l’opérateur rival Arriva a vu certains commentateurs dénoncer le risque d’une baisse du niveau de qualité du service fourni jusque là. Ce ne fut pas le cas, mais ce qui est clair est que l’instabilité qui fait partie du processus de franchise peut engendrer un risque sur le personnel et les voyageurs. Les politiciens doivent garder un œil vigilant sur ce problème.

Mais, selon la thèse mentionnée ci-dessus (1), l’expérience dans le nord du pays montre que les résultats par appel d’offres public semble avoir été couronné de succès. Les subventions versées sont devenus beaucoup plus basse pour la partie « Groningen » de la concession et sont restées à un niveau identique pour la partie « Frise ». Le service rendu en retour avec cette dépense est bien meilleur et il fût observé une croissance de la fréquence des trains et des usagers. C’est exactement ce que l’on espère d’un système de franchise par appel d’offres.

2015 : renouvellement de la politique ferroviaire

En 2015, le gouvernement néerlandais a révisé sa politique ferroviaire sur bases des expériences du passé, et notamment du tristement célèbre épisode Fyra. Les critiques faisaient valoir que les deux branches ferroviaires – ProRail (Infrastructure) et NS (service de trains) étaient tellement préoccupés par l’optimisation de leur propre performance qu’il y eut peu de considération pour une exploitation cohérente de l’ensemble du système ferroviaire. Une fusion entre NS et Prorail a été un moment suggérée et puis rejetée. Le parlement néerlandais et les électeurs ont appelé à un leadership plus fort sur l’écosystème ferroviaire.

Dans la perspective de la nouvelle concession octroyée par le Ministère des Infrastructures,  un travail avec tous les intervenants ferroviaires a permis de développer une nouvelle vision pour les chemins de fer, y compris l’exploitation des trains à haut débit sur les principaux axes et dans la conurbation de la Randstad. Cette vision, qui couvre la période allant jusqu’à 2028, a contribué à façonner les critères de performance pour la concession « réseau de base » 2015-2025. Au cours de ce processus, le gouvernement néerlandais n’a pas voulu introduire la concurrence sur le réseau de base et la nouvelle concession a été accordée directement aux NS, pour dix ans. Il faut aussi noter que ces dernières années les NS ont versé un dividende très important à son seul actionnaire – l’Etat néerlandais. Ceci explique probablement cela. Ainsi en 2015, les NS ont fait un bénéfice net de 118 millions d’euros et ont proposé à l’Etat 41 millions de dividendes, si l’on en croit le rapport annnuel 2015.

Par ailleurs, il y a désormais 33 lignes régionales dites « déficitaires » et mises en concession suite à des désengagements supplémentaires des NS.

La nouvelle politique ferroviaire avec les NS se traduit ainsi en trois axes :

– un solide leadership de l’autorité concédante, à savoir l’Etat, qui informera annuellement les NS de ses priorités ;

– la stimulation et de l’obligation de coopération, où l’Etat souligne la nécessité de considérer l’ensemble de l’expérience de voyage « porte-à-porte» et non plus isolément. Cela nécessite les NS à coopérer avec les opérateurs régionaux et d’autres modes de transport, tout comme avec le gestionnaire d’Infra ProRail.

– une gestion plus rigoureuse des deux entités – NS et Prorail  – pour atteindre des objectifs communs,  notamment pour la gestion du trafic (panne de signalisation, passage à niveau,…) et la qualité du matériel roulant (autres pannes diverses…) , éléments néfastes qui ont un impact évident sur le trafic de tous les opérateurs (retards, annulation,…)

Laissons maintenant le temps de voir les résultats de la politique néerlandaise du transport ferroviaire.

 

(1) Railway regionalisation in the Netherlands – Wouter van der Kolk – Erasmus School of Economics (Rotterdam)

A lire : Public Transport : how to tendering in the Netherlands ? (EN)

A voir  : reportage RTL-TVi sur les lignes régionales de Veolia

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