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Transport régional : le quatrième paquet est définitivement voté

Faire ses preuves et rendre des comptes : tel est dorénavant la nouvelle ligne politique de l’Europe ferroviaire dès 2023. Pour être clair, à partir de cette date, toutes les obligations de services publics à venir (OSP), les contrats de gestion avec une autorité organisatrice pour le trafic régional, devraient passer par l’appel d’offre européen. Après le fret et les transports longue distance, la législation s’attaquait ainsi au dernier gros morceau du transport ferroviaire : le trafic régional, réputé non rentable et très gourmand en subventions. Les services régionaux de transport ferroviaire représentent près de 90% des trajets ferroviaires effectués aujourd’hui en train dans l’Union. Ils ont comme trait particulier d’influencer directement le quotidien de 10% des électeurs qui prennent le train essentiellement pour le domicile-travail. Politiquement, la Commission marchait sur des œufs.

 

eurobahn

 

Le texte initial concernant le règlement Obligations de service public (OSP) de 2009 prévoyait une période transitoire de dix ans qui devait permettre aux autorités organisatrices et aux opérateurs de se préparer progressivement à l’ouverture à la concurrence pour décembre 2019. Cette initiative avait suscité l’opposition d’un certain nombre d’entreprises ferroviaires concernant, d’une part, du délai bien trop court pour « se préparer ». Et d’autre part, elles ferraillèrent contre ce qu’on appelle « l’attribution directe », soit la signature d’un contrat de gestion entre un gouvernement et une entreprise historique. Bénéficiant d’un calendrier favorable, les « frondeurs », qui demandaient de repousser l’appel d’offre à 2026 pour calmer la grogne sociale, ont mobilisé une série de relais politiques afin d’obtenir gain de cause. Lobbying efficace puisque le Parlement européen a fait voter un amendement lors de la plénière de février 2014, où l’Europe consentait à autoriser dans certains cas l’attribution directe, pas à l’aveugle, mais moyennant la présentation à la Commission de preuves justifiant ce maintien de l’attribution directe à l’entreprise historique, notamment en termes de ponctualité, d’accueil, d’offres de services, de soutenabilité financière aussi. Ce sont ces preuves à fournir qui agitent le petit monde des cheminots, car cela passe par une remise en cause du management, de l’organisation du travail et donc de ses coûts à la collectivité. Une transparence que déteste le monde opaque du chemin de fer.

Un ping-pong institutionnel avec une nouvelle mouture du document eut lieu durant l’année 2015, afin de trouver un consensus. Le 19 avril 2016, l’accord trouvé entre le Parlement européen et le Conseil des ministres de l’UE sur le pilier politique du quatrième paquet ferroviaire donne la liberté à chaque État membre – et à chaque parti – d’en faire sa propre lecture en vue de la mise en place d’une véritable ouverture à la concurrence… ou pas. La date butoir est aussi celle d’un compromis : 2023.

A qui cela profite ?
Du côté des entreprises privées, qui pratiquent la Délégation de Service Public (DSP), on regrette les multiples dérogations éventuelles qui permettront l’attribution directe des marchés, mais on espère que ce cadre européen incitera les Régions à expérimenter l’ouverture à la concurrence. En France justement, une fronde fait suite à la reconfiguration politique des nouvelles régions françaises. Elle prend doucement forme contre l’obligation qu’ont ces régions de concéder leur politique ferroviaire régionale à la seule SNCF. Pour l’heure, des intentions, mais le vent pourrait tourner dans un avenir certain.

Le plus piquant est de constater que ceux qui profitent le plus les DSP « privées » sont quasi toutes des filiales des entreprises publiques. « Fait ailleurs ce que tu ne feras pas chez moi », telle est la politique de la SNCF avec Keolis, de la DB avec Arriva, des néerlandais NS avec Abellio ou de l’italien Trenitalia avec Netinera. Une réalité qui a semé le trouble en Grande-Bretagne quand il fût constaté, là-bas, que beaucoup de DSP anglaises étaient gérées par les entreprises publiques du Continent. Shocking !

Une réussite dans certains cas
La DSP par appel d’offre a pourtant déjà fait ses preuves. En Allemagne, après vingt ans de libéralisation du rail régional, le bilan montre un nombre de voyageur-kilomètres augmenté de 50%, une offre en km-trains augmentée de 30% et un déficit d’exploitation, porté par la collectivité, diminué de 30%, point important de la réforme ferroviaire. Des opposants en Europe ont pointé une « forte inflation » des subsides de l’Etat, démontrant selon eux que la DSP était une formule plus chère destinée « à engraisser les actionnaires ». Or, l’exemple allemand montre une modeste inflation des subsides publics de 1,60% par an sur vingt années et pas d’enrichissements inquiétants de quelconques actionnaires, profitant notamment à la SNCF via Keolis ! La DB dispose encore de 75% de toutes les DSP allemandes, mais la montée en puissance de la concurrence a fait bouger les lignes au niveau de la qualité, du management et du process, sans « casse du service public » comme on le proclame avec beaucoup de finesse en terres gauloises. Il est vrai qu’il n’existe pas, outre-Rhin, cette vision romantique qui consiste à placer l’entreprise publique ferroviaire au titre du « patrimoine national »…

Le cas britannique, que l’on présente un peu vite comme inbuvable, est présenté ci-dessous. En bleu foncé, les subsides aux opérateurs, qui décroissent d’année en année. En bleu clair, les subsides à l’infrastructure NR (Network Rail) qui, eux, sont en croissance forte. Cela démontre que l’infrastructure doit bel et bien être une entité séparée car 1), l’infra n’a pas eu les moyens suffisants pour se maintenir et se développer et 2) c’est un secteur qui englouti beaucoup d’argent et qui demande une politique distincte, très technique et à long terme, pour le bien de toute la collectivité, et pas seulement pour un unique transporteur.

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En France, le rapport sénatorial Teston de 2014 notait que le coût du TER avait augmenté de 90 % entre 2002 et 2012, soit une hausse moyenne 4,4 % par an (hors effets d’accroissement de l’offre). Malgré leur fort engagement, l’action des régions est relativement contrainte : elles ne peuvent pas choisir leur opérateur, ni disposer des gares. Les régions n’ont pas la possibilité de fixer les tarifs, qui restent du ressort national. Quant à la dotation allouée par l’État, celle-ci est notoirement insuffisante pour financer des besoins ferroviaires croissants. Tout la politique ferroviaire régionale tourne donc autour du renflouage de la SNCF avec le statuquo au niveau de toutes les dispositions sociales, y compris en matière de régimes spéciaux, un sujet bien éloigné du transport des personnes et de sa ponctualité… Les responsabilités et relations financières confuses sont à l’origine de tensions récurrentes entre les régions, la SNCF et l’État. Pour clarifier la situation, les régions souhaitent devenir des autorités organisatrices de transport de plein exercice (AOT). C’est un peu le message qu’a tenu récemment le président de la région PACA, Christian Estrosi, excédé de la qualité des TER SNCF de la riviera.

Pas d’impact sur l’infrastructure
Le quatrième paquet ferroviaire européen ne se préoccupe pas de la problématique de l’infrastructure. Contrairement à une idée savamment distillée, il est très difficiles pour les politiques de garantir un montant X d’investissements en infrastructure en cas de structure unifiée. L’histoire a souvent démontré que les entreprises historiques ponctionnaient les subsides de l’infra pour renflouer leurs déficits du transports : faire rouler de beaux trains, peu importe la voie. Or l’Europe, accusée de tous les maux, veut justement éviter cela, car l’infra demeure le parent pauvre des sociétés ferroviaires historiques, et met à mal la politique des transports paneuropéenne. Tous les pays actuellement paient cash le désinvestissement dans la voie. On assiste à une hausse sensible des portions de voie avec baisse de vitesse. Il faut donc une loi nationale forte au niveau constitutionnel d’un Etat pour découpler les subsides « transports » des subsides « infra ». Le projet suisse des NLFA était coulé dans la loi avec des financements assurés, raison pour laquelle ce titanesque projet a pu être concrétisé.

Définir le service public
La différence entre les pays du Nord de l’Europe tient, on le sait, au fait que les peuples européens ne font pas preuve d’un même attachement à la gestion publique et au rôle de l’Etat central. La délégation de larges pouvoirs politiques fait davantage peur en France qu’en Allemagne, essentiellement sur la question fiscale et sur l’équité territoriale. Pourtant, ce qui compte, c’est que les missions de service public, définies et précisées par la puissance publique, soient assurées dans les meilleures conditions, contrôlées et évaluées. Ne pas mettre en péril le fragile équilibre économique d’une entreprise historique peut parfaitement se comprendre, mais cela ne doit pas être l’argument pour verser des subventions aveugles.

On sait que certains syndicats européens se montrent favorables – sous conditions – à ce modèle de service public géré par des entreprises privées ou assimilées (sur le modèle scandinave ou néerlandais). Mais cette idée suscite l’hostilité des syndicats « idéologiques », en premier lieu les plus marxisants, alors que SNCF, DB ou NS n’hésitent pas à user des généreuses ouvertures législatives de leurs voisins pour gagner des DSP et engranger du chiffre d’affaire.

Ce quatrième paquet est finalement un consensus de l’action régionale en matière de transport ferroviaire, les Etats membres de l’UE gardant la main sur ce chaudron politique. Tout compte fait, faire bouger les lignes au sein des entreprises publiques ferroviaires, c’est déjà en soi une réforme du transport ferroviaire…

 

 

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