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Quelques mises au point sur les franchises britanniques

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Commençons par les chiffres : les compagnies exploitant 33 franchises dans tout le pays reçoivent des subventions de l’Etat, à hauteur 3,6 milliards d’euros, pour un chiffre d’affaire global de 14 milliards d’euros, (incluant les subventions) alors que leurs dépenses s’élevèrent à 13,66 milliards d’euros. Un système en équilibre donc mais où l’État intervient de toute manière. En vingt ans, le trafic ferroviaire a plus que doublé pour atteindre 1,718 milliard de voyageurs (64,7 milliards de voyageurs-km), sur les 15.700 km de lignes ferroviaires. Ce qui a changé, c’est que les voyageurs financent eux-mêmes 66% des coûts du rail, contre 44% environ 10 ans plus tôt. Au prix, il est vrai, d’une tarification qui paraît onéreuse aux yeux du public. Côté technique, le gabarit plus restreint du réseau (passage sous ponts et tunnels, bords des quais…) interdit en Grande-Bretagne l’utilisation de trains à deux niveaux comme partout en Europe. La forte hausse du trafic induit donc de voyager souvent debout aux heures de pointe, parce qu’il y a des limites au débit du nombre de train par voie, même si le futur Crossrail londonien promet 25 trains à l’heure…

Doublement du trafic en vingt ans (photo de Lily via licence flickr)

Le système des franchises (1)

Cibles favorites des français, qui croient y voir un instrument ultra-libéral, les franchises ont une certaine ressemblance avec les délégations de service public à la française, à certaines nuances juridiques près. Les services voyageurs en Grande-Bretagne sont divisés en 31 franchises régionales attribuant à aux opérateurs des concessions en monopole d’une durée variable (10 ans en moyenne) assorties de conditions d’exploitation précises dont le non-respect entraîne des pénalités. Les franchises sont instituées sur un réseau de lignes très composites, allant à la fois du transport urbain ou périurbain, aux liaisons intercités et aux liaisons régionales. La totalité des contrats sont attribués par le ministère des Transports (DfT)- et non des autorités organisatrices comme en Europe -, démontrant ainsi que l’État garde la haute main sur le transport local et régional. Une exception : ScotRail (Écosse), où le DfT attribue les franchises sur avis du gouvernement écossais, qui marque ainsi son indépendance vis à vis de Londres. Le système britannique n’est donc pas une concurrence sur les lignes, mais une concurrence pour obtenir un réseau à gérer en monopole durant 8 à 15 ans. C’est une concurrence « pour un marché », comme en Allemagne ou ailleurs, sauf que les décisions sont toutes centralisées à Londres. A noter que la concurrence est « totale » pour le fret ferroviaire qui, lui, se porte très bien, bénéficiant comme en Europe – et en France – de « l’open access ».

Le réseau ferré ? Entreprise privée mais propriété publique !

Le réseau à l’origine fût confié à la société privée Railtrack. Les accidents mortels – seuls évènements que retiennent les européens !! -, suite aux défaillances de cette entreprise, ont conduit le législateur à faire revenir l’infrastructure dans le giron de l’Etat en 2004 (2). Alors oui, l’actuel Network Rail est bel et bien une entreprise privée, mais 100% au mains de l’État britannique. Aucune action n’a jusqu’ici été vendue à quiconque, pas même au Qatar ou aux chinois. Les 34 000 employés de l’entreprise ne sont pas au statut, ce qui n’a pas empêché le réseau d’être considéré comme le réseau le plus sûr d’Europe. Les britanniques n’ont en effet plus connu de Buizingen (BE), Saint Jacques de Compostelle (ES) ou Brétigny (FR) depuis longtemps…

Network Rail est 100% aux mains de l’État, mais n’embauche pas sous statut. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas de sécurité ni d’entretien du réseau… (photo Network Rail)

Surestimation des offres

Cependant ces dernières années, le système a connu plusieurs dérapages. Alors que se tient actuellement le troisième tour de renouvellement des franchises depuis 1996, on constate que le Departement for Transport (DfT) tente d’encourager des offres agressives de la part des opérateurs ferroviaires afin de maximiser les revenus qui lui reviennent en retour. Les nouvelles franchises sont ainsi gagnées sur base d’objectifs « héroïques », comme l’a décrit un expert du secteur. Fin 2017, ces experts ferroviaires estimaient qu’aux moins quatre franchises pourraient être mise en difficulté après avoir surestimé le nombre de voyageurs et les montants à verser au DfT au cours de la transaction. Dans certains cas, les entreprises prévoyaient une croissance à deux chiffres du nombre de passagers, mais ce ne fût pas le cas et, comme on l’explique plus bas, les marges se sont effondrées. La difficulté à exécuter certaines franchises augmente dès lors les chances que le gouvernement intervienne avant que les exploitants ne fassent défaut. Ce qui équivaut à du renflouement ou à de la subsidiation complémentaire. Les opposants au système n’ont pas hésité une seconde à s’engouffrer dans la brèche, à commencer par les écologistes et le parti travailliste… Mais qu’est ce qui flanche vraiment ?

Conditions trop dures et aventure du Brexit
Les conditions contractuelles onéreuses et le coût du risque trop élevé ont nui à la concurrence. Ainsi, les deux franchises remises sur le marché l’an dernier – South West et West Midlands – n’ont attiré que deux soumissionnaires qualifiés, démontrant l’incertitude qui règne. « Il est correct de dire qu’au début 2018, le modèle de franchise semble grippé », explique Rupert Brennan Brown dans le ‘Financial Time’. « Dans le contexte d’incertitude politique [ndlr le Brexit], d’incertitude sur des marges relativement faibles d’à peine 3%, il n’y a évidemment pas de grosse file d’attente pour les candidats souhaitant faire offre… ». Il y en a même qui ont arrêté les frais. National Express, compagnie de bus pure ‘british’, et qui était autrefois un grand nom du ferroviaire britannique, a quitté le marché pour aller se consoler en Allemagne, en faisant du train le long du Rhin, dans un environnement nettement plus favorable. (3)

Des marges qui s’effondrent

Le franchisage à la sauce britannique a été une activité très compétitive au début. Les marges qui étaient généralement de 5 à 7% il y a 20 ans ont cependant pris la courbe descendante avec une moyenne de 2%. Beaucoup de franchises d’aujourd’hui ont du mal à réaliser un bénéfice après avoir payé la prime convenue ou reçu la subvention convenue du gouvernement. D’où des dérapages dans les soumissions et de moins en moins de candidats intéressés.

Le mauvais feuilleton de la Côte Est

La franchise de la Côte Est (Londres-York-Edimbourg) est un autre serpent de mer qui a donné du grain à moudre aux opposants. Les deux franchisés précédents ont échoué dans leurs obligations. GNER, qui faisait partie du conglomérat Sea Containers, a échoué en 2007. Puis National Express a pris le relais, mais a dû remettre les clés en 2009. Les trains ont ensuite été gérés avec succès par Directly Operated Railways, un organisme d’état qui a supervisé la gestion et le développement de la franchise ferroviaire de la Côte Est jusqu’à ce qu’elle soit à nouveau remise sur le marché.

C’est ainsi qu’en novembre 2014, une nouvelle franchise « Côte Est » de huit ans était attribuée à la coentreprise Stagecoach / Virgin pour débuter les activités au 1er mars 2015 sous le nom de Virgin Trains East Coast (VTEC). Après seulement deux années, Stagecoach relatait que la courbe des revenus avait entamer une douce descente vers le déficit ! Ce serait dû – selon l’entreprise – aux inquiétudes liées au terrorisme (Londres, Manchester), à une économie moins florissante que prévu et à l’incertitude politique des suites du Brexit. De plus, les montants à payer et à recevoir de Network Rail au regard du rendement d’exploitation demeuraient « volatils et incertains ». Raison pour laquelle l’entreprise demanda l’automne dernier au gouvernement de sortir de la franchise « au plus vite », soit probablement vers 2020. Les travaillistes boivent du petit lait…

Ce dossier « Côte Est » divise les observateurs. La franchise précédente – nationalisée –, aurait bénéficié d’un rabais de 30% sur le prix de vente, faussant l’interprétation des coûts réels dont personne n’aurait vraiment les chiffres. D’autres tablent sur une possible surenchère de Stagecoach. Quoiqu’il en soit, le système de franchise n’en sort pas grandit…

Un des services de la côte Est, tant décriés, en 2014, alors repris directement par l’État (photo Hugh Llewelyn via licence flickr)

Quand le réseau ne suit pas…

Un autre son de cloche attribue les problèmes aux défaillances de Network Rail dans le planning des travaux promis. La croissance des revenus aurait ainsi – et pas seulement sur la Côte Est – été limitée par le non-respect du programme des travaux promis par Network Rail. Avec des conséquences fâcheuses sur le service quand les franchisés avaient promis des améliorations à leurs clients. Plus grave est l’arrêt des électrifications : certains franchisés avaient commandé du nouveau matériel roulant qui ne servira pas dans les prochaines années.

Ce problème n’est pas spécifiquement britannique, loin s’en faut, il suffit de voir le débat actuel en France et les carences majeures de SNCF Réseau. Idem en Allemagne et même en Suisse. Il ne peut y avoir de bons trains sans bons rails. Or il est fréquent de constater cette mentalité qui consiste à croire qu’on peut faire rouler de beaux trains sur n’importe quels rails. L’infrastructure ferroviaire n’est certes pas un sujet sexy ni porteur au niveau électoral ou médiatique, mais elle est incontournable si on veut des trains en nombre partout dans le pays (4). Malheureusement, on constate trop souvent que la gestion publique de la chose ferroviaire est fonction de variables d’ajustements budgétaires sans rapport avec le transport, mais à des fins politiques au détriment du service des trains.

Network Rail entretient et répare le réseau, mais cela reste encore insuffisant face à la demande. Ici à Bickley Junction en 2015 (photo Train Photos via licence flickr)

Une tarification incompréhensible

C’est aussi un serpent de mer. Le modèle organisationnel de 1994 visait essentiellement à préserver les avantages de l’effet réseau. La tarification comprend deux volets : une partie régulée et une partie non régulée. La liberté tarifaire dans la partie non régulée et les politiques différentes suivies par chaque franchisé, qui développe des tarifs toujours plus sophistiqués et spécifiques à sa franchise, tout cela a conduit progressivement sur une vingtaine d’années à un fractionnement considérable de la tarification nationale. Le système de tarifs d’aujourd’hui est un système que le grand public ne comprend plus, et il en résulte une couverture médiatique négative qui devient un cauchemar pour les relations publiques. Certains pointent que cela décourage les voyages en train, et que beaucoup de gens abandonnent le rail face à la complexité de l’achat d’un billet et au manque de flexibilité offert par les tarifs abordables. Le doublement du trafic ferroviaire depuis 1996 infirme cela, mais c’est une façon de voir les choses…

Des changements déjà perceptibles

La suite des hostilités laisse néanmoins entrevoir des changements, dont certains déjà perceptibles. Ainsi en est-il du matériel roulant. Le magazine Modern Railways indiquait que la forte concurrence entre constructeurs, passés de 3 à 6 industriels, combiné à la chute du crédit depuis 2008, permet d’obtenir des prix 2018 quasi identiques à ceux de… 1990, soit bien avant la privatisation, inflation corrigée. Cela permettrait par exemple à South Western Railway, qui a commandé 750 nouvelles voitures à Bombardier, d’épargner près de 150 millions de livres par rapport à une commande similaire en 2014. Pour l’ensemble des acteurs, ce sont près de 6.000 caisses qui auraient été commandées et/ou récemment livrées, ce qui est considérable.

Ensuite, on observe une maturation des acteurs. Les candidats sont peut-être moins nombreux mais ont fortement gagné en professionnalisme. On y retrouve les habituels Virgin, Stagecoach, mais aussi Arriva, Keolis et autre Abellio, ce qui fait fulminer les politiques qui hurlent à la main mise étrangère. Mais on leur pose la question : qui a poussé à libéraliser le rail dans les années 90 en Europe ? Un peu tard pour s’en émouvoir… Toujours est-il que la baisse du nombre de candidats pousse le DfT à revoir sa copie sur le système de franchise pour tenter d’attirer les investisseurs.

La demande de matériel roulant explose, et le parc roulant se modernise, comme on le voit à Victoria Station (photo Train Photos via licence flickr)

Quelles améliorations à l’avenir ?

Dean Finch, le PDG de National Express Group, déclarait en 2017, lors de la présentation des résultats du groupe en Allemagne, que « le marché ferroviaire actuel au Royaume-Uni est un marché qui, selon nous, n’est pas aussi attrayant que nos autres opportunités de croissance (…) Les contrats allemands sont plus petits et moins risqués que les franchises britanniques, avec des investissements de démarrage relativement faibles. » Voilà qui incite à énumérer les bases d’une amélioration du système, dans un contexte d’incertitude économique et politique lié au Brexit.

>> Passer des franchises à la concession

La judicieuse remarque de Dean Finch tient à une différence fondamentale entre le système britannique et ce qui se fait sur le Continent. La principale différence entre franchise et concession est que dans une franchise, le franchisé fonctionne sur la base du coût net. En d’autres termes, il assume tous les risques liés aux revenus et agit comme une entreprise commerciale. Le modèle de concession ne fonctionne qu’avec l’existence d’une autorité de transport public locale qui considère le transport ferroviaire comme un moteur essentiel du tissu économique et social, et est disposée à consentir les efforts financiers et d’engagement nécessaires pour améliorer la mobilité. Le concessionnaire fonctionne dès lors sur une base de coût brut. La concession procure des bénéfices stables, mais avec une marge inférieure à celle d’une franchise complète. C’est donc presqu’un choix politique.

>> Meilleurs scores pour ceux qui remplacent le matériel

C’était un des premiers griefs dans les années 2000 : les franchises trop courtes en temps n’incitaient pas à investir dans le matériel roulant. Les choses ont déjà changé. Remplacer les trains plus anciens par de nouveaux matériel « donne des points » lors de l’examen des soumissionnaires par le DfT, et toutes les franchise récemment gagnées ont été accordées à des entreprises qui ont promis de nouveaux trains. Les faibles coûts actuels du crédit rendent les achats de nouveaux trains plus abordables que par le passé.

>> Mieux s’occuper d’infrastructure

Un axe à venir serait une collaboration plus étroite entre les opérateurs et Network Rail. Certains TOC (Trains Operating Company) doivent maintenant s’occuper d’avoir leur propre dépôt, souvent géré par le constructeur de leur matériel roulant neuf. C’est une tendance que l’on retrouve de plus en plus dans les offres de matériels roulant en Europe, et qui permet au passage à l’industrie d’étendre son périmètre vers le service après-vente, en mordant sur le business des technicentres.

Le Linlithgow Viaduct avec un régional Edimburg-Glasgow (photo de B4bees via licence flickr)

>> Obliger l’infra à suivre : le rôle de l’État stratège

Un problème majeur est que le DfT n’a pas mis en place un régime financier en cas de défaut du gestionnaire d’infrastructure. Il n’y a ainsi pas de clauses qui définit un ratio dont bénéficierais le TOC en cas de défaut de Network Rail, par exemple sur la non implémentation des électrifications pour raisons budgétaires nationales, donc politiques. C’est donc certains articles du Railway Act qui doivent être modifiée en ce sens, sachant que plus il y a de trains, plus Network Rail engrangera des recettes. L’État doit ici jouer réellement son rôle de stratège : quand on signe pour un futur décarboné, il faut alors passer aux actes, contrôler ce que fait Network Rail mais aussi… lui donner les moyens financiers pour que les TOC puissent améliorer leurs services aux clients. Pas de bons trains sans bons rails, mais les cycles électoraux ne militent pas pour une vision à long terme…

>> Simplifier la tarification

Le passager ferroviaire du Royaume-Uni paye une part plus élevée du coût du voyage qu’ailleurs, mais dans d’autres pays, le niveau des subventions ferroviaires financées par le contribuable est plus élevé. Devant la jungle décrite plus haut, deux types de billets doivent coexister : les grandes lignes et les « régionaux ». Les premiers au prix du marché et les seconds subventionnés par une communauté d’organisme de transports sur une aire donnée. C’est ce qui se fait en Allemagne ou dans les grands pays. On peut aussi imaginer une OV-Shipkaart à la sauce hollandaise au niveau national britannique (5). Le Royaume-Uni devrait donc disposer d’un réseau entièrement intégré d’autorités de transport régionales pour planifier et guider les transports publics comme à Londres et d’autres régions européennes. Ces autorités doivent alors prendre en charge une partie du coût du billet selon leur politique propre, sans pour autant faire déraper le cadre de la franchise ou de la concession.

>> Redynamiser les gares

Un sujet qui n’est pas spécifiquement britannique, loin s’en faut ! Si les grandes gares s’en sortent bien au niveau de leur modernisation, c’est parce qu’elles peuvent compter sur de gros flux de clients, et donc de commerces. Mais quid des petites gares ? Ces dernières devraient devenir des lieux dynamiques, pleines de vie, et au cœur de leur communauté locale. Le meilleur moyen d’y parvenir est d’amener des activités auxiliaires sur le site ferroviaire afin qu’il y ait toujours du personnel et qu’il y ait des raisons de s’y attarder. Un bon moyen serait d’y installer une boutique – de préférence genre boulangerie/sandwicherie ou librairie – pour y vendre certains types de billets ou renouvellement de carte d’abonnement, disons les billets les plus faciles. Cela existe déjà pour certains services postaux, la loterie et d’autres chose encore. Ce concept d’épicerie qui vend des billets de train est largement déployé aux Pays-Bas où il semble avoir du succès. Dans le modèle NS, le magasin est exploité en concession privée et agit un peu comme un agent de billetterie ferroviaire.

Terminons par le commentaire de cet internaute anglais sur LinkedIn en 2017, et qui résume tout : « Bien que le système actuel ne soit pas parfait, et qu’aucun système de cette envergure ne soit susceptible de l’être, certains d’entre nous sont assez vieux pour se souvenir de British Rail, [pour se rendre compte] que le système est tellement meilleur maintenant [alors] que certaines des anciennes lignes fermées par Beeching (6) sont à présent réouvertes. En fait, [le chemin de fer] a presque été victime de son propre succès, et l’investissement n’a tout simplement pas suivi la demande. Cependant, quiconque travaille avec l’industrie ferroviaire sait qu’il y a beaucoup de nouveaux investissements qui amélioreront le système. »

Tout est dit…

(1) Grande-Bretagne : un bref aperçu de la régionalisation du rail

(2) En 2001, une décennie après la privatisation de British Rail, le gouvernement britannique avait placé Railtrack sous tutelle, pour ensuite la transformer en 2004 en une entreprise à but non lucratif du nom de Network Rail. Network Rail a repris la dette de Railtrack (9,3 milliards £) et a reçu 21 milliards £ du Gouvernement pour la rembourser et financer ses investissements. La dette de Network Rail n’est pas inscrite au compte de l’Etat.

(3) Les contrats allemands sont plus attractifs que les franchises britanniques, déclare le PDG de National Express

(4) Petites lignes : l’Allemagne investi dans un RER en Forêt-Noire

(5) OV-Chipkaart, la carte multi-transport hollandaise

(6) Patron choc et controversé de British Rail, affilié au Labour (Travaillistes) et qui raya de la carte près de 8.000 kilomètres de lignes en 1966…

Un très bon résumé de ces dernières années (en anglais) : https://www.linkedin.com/pulse/which-way-now-britains-railways-crossroads-michael-holden/

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