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Le mythe du service public ferroviaire européen

Voyager d’un pays à l’autre serait-il moins attrayant aujourd’hui qu’hier ? C’est ce que pensent certains. L’occasion de revenir sur ces trente dernières années qui ont complètement changé de paysage juridique et commercial du chemin de fer.

Jusque dans les années 90, les services publics ferroviaires coopéraient notamment au travers de la Convention COTIF et d’autres instruments où les administrations étatique étaient appelées à se parler. Dans le concret, chaque réseau était tenu de prendre en charge les trains provenant de l’étranger, qu’ils soient marchandises ou voyageurs. Ainsi vécu le chemin de fer depuis les années 20. Rien de tout cela n’était véritablement contractuel au sens qu’on lui donne aujourd’hui : il n’y avait aucune possibilité de recours ni de pénalités en cas de manquement d’un réseau voisin. Cette coopération avait l’avantage politique d’être maître de son territoire et de ses cheminots, d’entretenir le chacun chez soi. Pour que wagons et voitures voyageurs puissent circuler d’un réseau à l’autre, des gabarits et cotes maximales d’encombrement des véhicules avaient été définis et signés par les membres de l’UIC, une association qui édictait des règles techniques, essentiellement pour le matériel roulant et l’infrastructure. Et les locomotives ? Strictement nationales, rares étaient celles autorisées à pénétrer le réseau voisin, d’autant que rares aussi étaient les conducteurs à pouvoir conduire à l’étranger. Le changement de machine à la frontière était donc un rituel bien rôdé…

Déjà des limites

Mais s’il y a une chose qui ne passait pas les frontières, c’était les tarifs sociaux. Car n’en bénéficient que les résidents nationaux et la politique sociale est une compétence strictement nationale, ce qu’elle est toujours actuellement. Du coup, à l’étranger, vous n’étiez plus « famille nombreuse » ou « ancien combattant » mais un simple quidam payant le service public voisin plein pot. Bien-sûr, des tarifs spéciaux étaient élaborés par les administrations ferroviaires entre elles, mais sous diverses conditions et modalités. Pour renflouer les déficits, on se rappelera au bon souvenir de la pratique du supplément selon le choix de confort couchette, siège réservé, Trans-Europ-Express, plutôt qu’un tarif global commercial…

Intercity autrichien, un service public non subsidié (photo Schnitzel_bank via flickr)

Et puis ?

Un regard de trente ans sur les mutations du monde politique et administratif montre que les rapports entre les pouvoirs (parlement, gouvernement, ministères, agences administratives ou entreprises publiques) sont passés à des régimes contractuels, nettement plus encadrés. Cela a fortement impacté le domaine ferroviaire et a remis en cause le modèle COTIF. Dorénavant, tout avait un coût, et l’accès au réseau ferré voisin devait se faire non seulement en payant, mais aussi sous contrat, ce qui est nouveau. C’est l’une des raisons de la disparition des trains de nuit, quand par exemple l’Allemagne et la France mirent leur péage d’infrastructure à exécution : les trains devenaient trop chers pour le Tyrol ou la Côte d’Azur, et le modèle de coopération devenait caduque.

Interrail

Le billet Interrail est une belle démonstration des limites de la coopération publique. Italiens, grecs ou espagnols avaient en effet constaté que toute l’Europe du Nord leur tombait dessus chaque été : ca remplissait leurs trains mais ils n’y gagnaient strictement rien. C’était même une perte, par les trains supplémentaires à mettre en route, alors qu’ils ne recevaient que les miettes de la répartition des recettes. Impossible de comptabiliser les trajets, à l’époque non informatisés. Les réseaux du sud n’étaient donc pas payés à leur juste valeur alors que d’autres pays obtenaient une part jugée trop généreuse au regard du nombre d’interaillistes, comme l’Irlande ou la Scandinavie. Comme tout avait un coût, le système Interrail était devenu inéquitable pour ces réseaux et on passa alors à un système de zones de trois pays voisins, permettant de mieux cibler les coûts et les tarifs. Entretemps, l’aviation lowcost menait son offensive de charme avec du kérosène non taxé…

L’impossible service public européen

La souveraineté des États étant toujours d’actualité dans les matières sociales et juridiques, la promotion d’une politique sociale européenne est un leurre savamment distillé : elle ne verra probablement jamais le jour tant cela touche au cœur de la sécu, de la fiscalité et donc… de la politique. La contractualisation qui a gagné toutes les couches de la société publique, en rendant explicites les performances attendues des différents acteurs (trains, trams, bus, collectivités…), donne un sens nouveau à la responsabilité des gestionnaires publics, qui doivent justifier l’utilisation des subsides de leur État. Le service public s’inscrit ainsi dans le triptyque d’une gestion publique moderne : responsabilité, autonomie, transparence des comptes envers le contribuable. Chaque pays s’y est mis, avec ses méthodes et ses objectifs. Le rail ne pouvait plus vivre en autarcie, à l’abri du monde législatif.

Le contenu des contrats de gestion conclus entre chaque État et leur(s) société(s) ferroviaire(s) reflètent dorénavant la volonté et le souci d’offrir un service public dans le respect des textes légaux qui les encadrent. Plus question donc d’abreuver en subsides à l’aveugle, sans savoir ce qu’on en fait. À commencer par le réseau ferré, le mal aimé des politiques. Il coûte cher, fort cher. Il reste donc un service offert à tous moyennant redevances d’utilisation. Le train paye désormais un péage et à ce titre, chaque voyage doit être pesé et comptabilisé, quitte à être pris en charge par une autorité organisatrice des transports (AOT) si le déficit est incontournable, comme dans le secteur des transports de proximité.

Comme chacun le sait, les AOT s’arrêtent logiquement aux frontières des États qui les subsidient. Pour échanger des services publics de transport de part et d’autre, il faut donc nécessairement passer par une négociation entre deux AOT voisinnes pour déterminer la répartition des déficits, la répartition des tâches, du matériel et… des responsabilités. Tout cela a un coût qui doit être justifié.

Intercity allemand Amsterdam-Hannovre-Berlin, traction néerlandaise, un service public lui aussi non subsidié (photo Rob Dammers via flickr)

Les modifications de ces trente dernières années nous valent l’architecture ferroviaire suivante :

– le secteur de fret, non subsidié

– le secteur voyageur grande-ligne, non subsidié

– le secteur voyageur de proximité, subsidié

Ces trois secteurs roulent sur : une infrastructure payante.

La fin du train fourre-tout

Cette architecture fut concomitante à une réorganisation plus conforme aux attentes des citoyens : on ne fait pas voyager les banlieusards locaux avec des touristes et leurs grosses valises. Avec le TGV et la grande vitesse, un modèle de type « aérien » a fait son apparition, entérinant clairement la différence entre les grandes lignes et le trafic de proximité. Trois raisons majeures ont guidé à sortir les grandes lignes du service public :

– « on » a considéré que le déplacement longue distance n’avait plus rien d’un service public, s’agissant avant tout d’un trafic de loisir ou d’affaire, c’est-à-dire non contraint (en dehors des militaires et autres…) ;

– les recettes par train sont nettement meilleures en grandes lignes qu’en local, ce n’est pas nouveau ;

– on fait une distinction entre les grands débits (Thalys, Eurostar, Railjet, NTV…) et les marchés de niche qui réclament un service particulier, comme par exemple… les trains de nuit.

Cette politique a mené à la fin du « train fourre-tout façon COTIF », où des groupes de voitures s’accrochaient de trains en trains jusqu’à la destination finale, avec les subsides locaux. Aujourd’hui, chaque marché a son marketing et sa discipline : c’est bien comme cela que fonctionne, avec succès, les Nightjets autrichiens, qui opèrent non pas sous couvert du service public, mais en tant que branche au prix du marché. Ces trains de nuit ont déjà un bon bilan dont le détail pourrait surprendre : les voitures-lits les plus chères et les places assises low-cost sont celles qui se vendent le mieux, ce qui indique les préférences et la diversité des clientèles. En Tchéquie, deux entreprises privées enregistrent des trafics honorables et le service ferroviaire public n’est pas mort, loin s’en faut. En Italie, NTV-Italo fait un trafic double à celui de Thalys et n’a pas mis en pièce le service public Trenitalia. En Allemagne, l’abondance des Intercity encourage encore le modèle en monopole sur les grandes lignes, alors qu’en Autriche l’entreprise publique est challengée par un concurrent. Quand la qualité est là, les gens payent. Et on peut saluer l’apparition des prix globaux, impossibles à réaliser au temps où les administrations ferroviaires devaient se parler entre elles…

Gare à la politique…

Il reste pourtant une certitude ancrée chez certains que le train couchettes ou Intercity grande ligne doit rester un service public subsidié, principalement pour être abordable aux plus précarisés. Or l’argument principal souvent entendu ne consiste pas à servir les précarisés, mais bien à s’attaquer à l’avion, ce « capitalisme aérien » qu’exècrent les idéologues. L’argument « climat » est donc trompeur et manipulé à toutes les sauces, quitte à inverser les priorités. Il est permit de douter que les voyages au fin fond de l’Europe soient les préoccupations premières des publics précarisés et fragilisés, qui ont d’autres priorités pour lesquelles il faut les aider.

Les services publics sont généralement définis comme servant « l’intérêt général », qui concernent des biens ou services « fondamentaux ». Or on ne voit pas en quoi le déplacement loisir sur les plages de Rimini ou du Cap d’Agde serait un « bien fondamental ». Il y a derrière cela davantage d’utopies idéologiques que le sauvetage de la planète. A contrario, le transport de proximité domicile-travail/école, lui, est essentiel au quotidien du citoyen, et justifie amplement les services subsidiés. Par ailleurs, le fait de subsidier un transport public signifie que son exploitation demeure trop chère aux yeux des utilisateurs. Et on notera que partout en Europe, le service public ferroviaire est bien vivant, qu’il soit gérer par des entreprises historiques, ou par attribution via des contrats de délégation de service public.

Pour encourager les étudiants, l’Union européenne a lancé en juin 2018 le dispositif DiscoverUE, une initiative prise à la suite du vote de plusieurs résolutions du Parlement européen. Il lui a fallu tout de même un budget de 12 millions d’euros pour envoyer 15.000 jeunes gratuitement sur les rails, une paille comparée à la population européenne, car il faudrait compter au bas mot 2 milliards d’euros par an s’il devait être alloué à tous les jeunes de 18 ans… Une sacrée somme pour un petit geste, mais une expérience inoubliable pour ces jeunes. Certains grincheux se sont émus que ce dispositif ait favorisé « des gosses qui savent se payer un hébergement et des restos sur place ». La pensée politique à son plus bas niveau…

La personnalisation des clients du rail, qui peut être considéré comme contraire a la vision du service public, a certes un coût à répercuter sur le prix des billets (marketing, tarification, outils numériques,…). Mais dès l’instant où on arrive maîtriser les coûts, comme sur les TGV Ouigo, chez Regiojet ou sur les Nightjet, on prouve que des sociétés sont capables d’offrir un service de train de très bon niveau et accessible au plus grand nombre, sans pomper un fleuve d’argent qui peut utilement être utilisé ailleurs. C’est essentiel pour la survie du rail…

 

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L’auteur de ce blog


Frédéric de Kemmeter
Analyste ferroviaire & mobilité - Secrétaire de Global Rail Network. Le rail sans tabous ni langue de bois. J'aime les choses bien réfléchies. Le ferroviaire, ce n'est pas faire de l'activisme, c'est faire le tour de la question à 360°. C'est la ligne de conduite de ce blog.
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