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Rail intégré ou non intégré, un débat sans fin

La question est souvent qualifiée de technique, alors qu’en réalité elle est politique. Les chemins de fer sont en effet parfois le premier employeur d’un État et cette réalité prime souvent sur tous les autres arguments.

Depuis les nationalisations des années 1900 à 1947 (UK), les entreprises ferroviaires publiques ont été délaissées au fur et à mesure que le train devenait de moins en moins indispensable à la société (seconde révolution industrielle, celle du pétrole…). Ces entreprises ont alors évolué dans un environnement administratif fermé et dans les années 80, un océan d’argent public servait avant tout à maintenir le coûteux système ferroviaire à flots. Si beaucoup rétorquent qu’on n’a pas investi suffisamment dans nos chemins de fer, il ne s’est trouvé personne pour se poser la question de savoir s’il était possible de faire du chemin de fer moins cher. Jusqu’à ce que l’Europe, dotée de moyens législatifs, prenne la question plus sérieusement.

On a donc songé à séparer l’infrastructure pour plusieurs raisons :

  • permettre l’entrée sur le marché d’autres opérateurs, qui avaient d’autres idées pour revitaliser ce transport;
  • permettre à l’industrie de proposer des locomotives internationales, ce qui n’intéressait pas les entreprises publiques car ce n’était pas leur mission;
  • faciliter les flux ferroviaires de part et d’autre de la frontière avec un seul type de train, dans l’optique d’une Europe unifiée (au début, cela n’intéressait pas non plus les entreprises publiques);
  • avoir une vue sur la réalité des coûts de l’infrastructure ferroviaire, indépendamment du service des trains.

Pourquoi tant de résistances ?
Dans de nombreux pays, il paraissait impensable que des entreprises non-étatiques viennent rouler sur le réseau ferroviaire. L’argument principal était que le chemin de fer devait être vu comme une vaste usine globale et unique, où tous les éléments s’intègrent les uns aux autres. L’argument politique était que l’arrivée d’autres opérateurs risquait de démontrer qu’il était possible de gérer le chemin de fer de manière différente. Cela mettrait à mal la politique sociale qui prévalait depuis plus de 100 ans.

La totalité du chemin de fer fonctionnait sous le système d’obligations imposées par l’État, lequel est réputé comme étant un très mauvais gestionnaire industriel, parce que l’État insère des équilibres politiques qui n’ont aucun rapport avec la fonction transport du chemin de fer. Raison pour laquelle il fallait tant d’argent public pour faire fonctionner ces entreprises. L’Europe a voulu remettre de l’ordre dans tout cela.

L’Europe voulait-elle tuer le chemin de fer ?
Dans les années 90, la Commission européenne demandait d’abandonner le système mixte de l’époque, qui combinait les obligations imposées par l’État et les contrats de service public, pour migrer vers des contrats négociés entre l’État et l’entreprise ferroviaire pour tous les types de services publics, y compris les services urbains, suburbains et régionaux. Dans ces contrats seraient définis clairement les services à fournir par l’opérateur et le dédommagement à verser par l’État ou l’autorité organisatrice. L’idée était que les chemins de fer ne devaient plus être de ces pompes à puits perdus, sans que personne ne sache exactement ce que l’on faisait avec l’argent public.

Or, il est apparu assez rapidement que conclure des contrats avec des entreprises historiques ne les incitait pas à changer de culture managériale. Pourquoi ? Parce qu’étant seules dans leur discipline, elles n’avaient aucune raison de changer quoi que ce soit. De plus, elles jouissaient du monopole de la connaissance fine du système ferroviaire, ce qui leurs permettait de tenir n’importe quel discours devant les politiciens.

Néanmoins, de nombreux pays entreprirent de modifier les statuts de leur compagnie ferroviaire :

  • d’une part avec la conclusion de contrat périodiques où l’État garanti des subsides sous conditions formalisées;
  • d’autre part, en rendant les entreprises ferroviaires plus responsable vis-à-vis des usagers (ponctualité, remboursement, call center permanent,…)

Dans le même temps, sous la pression d’une meilleure attribution des finances publiques, les États ont scindé ce qui relevait du service public de ce qui relevait d’une politique commerciale. Toutes les compagnies historiques ont alors changé leurs structures et ont commencé à segmenter leurs activités, en différenciant :

  • l’infrastructure;
  • les services régionaux subventionnés (train du quotidien);
  • les services non-subventionnés qui relèvent des loisirs, des affaires et de l’industrie (fret ferroviaire)

La transformation du chemin de fer n’est donc pas une action à mettre uniquement sur le dos de l’Europe, mais une aubaine pour certains États qui n’arrivaient pas à assainir le secteur ferroviaire sans provoquer des troubles politiques.

Düsseldorf, une gare, mais des opérateurs multiples (photo Mediarail.be)

L’Allemagne est probablement le meilleur exemple de cette politique. En 1994, le chancelier Kohl accepta de reprendre la dette complète de la vieille Deutsche Bahn, à condition :

  • de se transformer en holding avec une sectorisation bien marquée;
  • d’accepter d’autres opérateurs sur le réseau;
  • de modifier les conditions de recrutement.

La politique allemande fut qualifiée de révolutionnaire à l’époque et suscita beaucoup de craintes dans les pays latins. Depuis, comme chacun le sait, les choses ont fortement évolué…

En 2001, 2004 et 2007, trois « paquets ferroviaires » législatifs ont été adoptés pour ouvrir les marchés nationaux et rendre les chemins de fer plus compétitifs et interopérables au niveau de l’UE. Malgré la nouvelle législation de l’UE découlant de ces paquets ferroviaires, la part modale du rail dans les transports intra-UE est restée modeste (de l’ordre des 6%).

Lors de la préparation du quatrième paquet législatif en 2014, paquet le plus emblématique car très politique, le Parlement européen (PE) avait souligné que le gestionnaire d’infrastructure devrait disposer de pouvoirs de décision effectifs et être indépendant des autres entités d’une entreprise intégrée verticalement, en ce qui concerne des tâches essentielles telles que l’attribution de la voie ferrée et les redevances d’infrastructure.

On considérait en effet qu’il était plus facile de demander des offres opérationnelles plus économiques aux opérateurs de trains plutôt qu’à l’infrastructure, qui reste un secteur hautement capitalistique. C’est grosso modo ce qui s’est passé dans tous les pays d’Europe, chacun avec ses particularités.

La Directive 2012/34/UE
Elle établit les règles applicables à la gestion de l’infrastructure ferroviaire et aux activités de transport par chemin de fer des entreprises ferroviaires. La section 2 de cette directive, comportant les articles 6 et 7, énonce les principes d’une séparation entre la gestion de l’infrastructure et l’activité de transport et entre les différents types d’activité de transport. Toutes les entreprises ferroviaires de l’UE doivent s’y conformer.

Chaque État membre est libre de choisir son propre régime d’indépendance, tant que les conditions des directives de l’UE sont remplies et que les pays puissent vérifier que les objectifs européens sont atteints. Sept pays de l’UE ont complètement séparé l’infrastructure de l’ancienne entreprise historique, les autres ont opté pour des variantes en holding.

>>> Tableau récapitulatif : quel pays a choisi quoi comme formule ?

Les tentatives de barrage, malgré tout…
Des dizaines d’entreprises privées ont pu néanmoins accéder au réseau ferroviaire, mais ce fut très dur dans certains pays. Certaines entreprises historiques ont profité du flou juridique qui entourait la concurrence :

  • NTV-Italo a vu son quai complètement grillagé à Rome-Tiburtina et le service horaire lui avait interdit la gare de Milan-Central;
  • Westbahn n’a jamais pu accéder à Innsbruck sous prétexte de saturation de l’infrastructure;
  • Les opérateurs fret en France devaient passer par la SNCF, qui ne manquait pas de relayer les parties confidentielles des contrats vers sa propre filiale fret;
  • De multiples tracasseries ont été notées, comme l’indisponibilité d’un local pour le personnel et le ticketing en gare, des frais de parking élevés, des baisses de tarifs en dessous des coûts d’exploitation pour tuer la concurrence, etc…

Accès sans discriminations à ceux qui ont d’autres idées pour faire rouler des trains (photo Rob Dammers via license flickr)

La nécessité d’une régulation forte
Ces exemples démontrent la pertinence d’avoir une infrastructure indépendante de l’entreprise historique. Entre-temps, la plupart des pays ont mis en place des lois plus strictes et ont instauré un régulateur qui dispose du pouvoir d’injonction. Une bonne partie des tracasseries évoquées ci-dessus ne sont plus qu’un mauvais souvenir, à l’exception de l’accès aux facilités essentielles, qui reste encore un point noir (accès aux gares, aux ateliers,…)

Un régulateur fort est nécessaire pour veiller à ce que l’attribution de la capacité et la tarification soient gérées de manière juste et transparente afin de permettre aux autres opérateurs d’avoir accès aux voies. À l’origine, ces organes de régulation ont fonctionné avec… du personnel provenant des entreprises historiques, parce qu’il n’y avait aucune expertise disponible, ce qui a créé quelques remous. Par la suite, le personnel d’expert qui travaille dans les institutions de régulation provenait de l’extérieur.

La question financière
Dans le cas d’une séparation verticale, l’enjeu est d’offrir un réseau ferroviaire national destiné à tout le monde, payé par le contribuable, et pas seulement destiné à une entreprise en monopole. C’est comme cela que fonctionnent les secteurs routier, fluvial ou aérien : une infrastructure de l’État, de multiples utilisateurs.

Quand l’infrastructure est clairement séparée avec son propre budget, les politiciens peuvent mieux contrôler où va l’argent public. Ce n’est pas le cas quand les subsides partent dans une grande structure publique autonome : il y a un grand risque que cet argent ne soit pas dépensé à bon escient, et lorsque que le Parlement s’en rend compte, il est souvent trop tard.

L’infrastructure est le seul secteur ferroviaire où il n’existe pas beaucoup de possibilités de faire des économies. C’est ici que beaucoup d’entreprises intégrées verticalement ont été piégée par leur propre management : l’argent qu’elle recevait de l’État a été dépensé davantage pour les trains ou de nouvelles gares que pour l’entretien courant de la voie. Même la Suisse est tombée dans ce piège. Le problème est qu’avec la forte hausse des trafics dans les années 2000, l’usure de la voie s’est accélérée, ce qui demandait davantage de surveillance, de personnel à faire tourner, et les frais de maintenance se sont envolés. Mais comme il n’y avait pas d’argent supplémentaire à tirer de l’État, beaucoup d’entreprises intégrées ont repoussé la rénovation de l’infrastructure jusqu’aux dernières limites possibles. C’est comme cela que l’Allemagne se retrouve aujourd’hui avec près de 2.000 ponts à remplacer, dont certains en urgence.

Des problèmes d’interprétation
La différence entre maintenance et rénovation est parfois floue et pose des problèmes juridiques. Par exemple, les fonds européens peuvent servir à rénover une ligne, mais pas à payer des équipes de maintenance ou la politique sociale interne d’une entreprise ferroviaire. Dans certains pays, la maintenance doit être financée par l’opérateur historique (alors que les extensions ou les rénovations du réseau sont à la charge de l’État).

La solution consiste au minimum à séparer les budgets. Le management de l’infrastructure doit obéir à des visions politiques nationales qui décident où des travaux de grande ampleur doivent être entrepris. Il faut dès lors distinguer ce qui relève de la maintenance courante, avec ce qui relève d’investissements de rénovation ou d’augmentation des capacités. En effet, la maintenance courante fait appel à des équipes ferroviaires qui sont payées par les subsides d’État, tandis que les gros travaux sont effectués par des entrepreneurs privés pour lesquels l’État ne paye que le béton, mais pas le salaire des travailleurs sur chantier.

Rénovation ou reconstruction, la frontière est floue car cela impacte sur le type de subside (Bickley Junction, Grande-Bretagne, Network Rail)

Des objectifs opposés
Les arguments pour une entreprise intégrée font souvent état du problème des objectifs opposés entre gestionnaire d’infra et opérateurs. Le meilleur exemple est le système de signalisation ERTMS/ETCS : l’Europe le voulait au niveau politique, mais cela n’intéressait pas les entreprises ferroviaires à cause des coûts de rénovation de la signalisation que cela engendrerait. L’Europe a alors conçu une politique de “corridors transeuropéens” sur lesquels elle concentre ses subsides, tant au niveau des travaux de rénovation que de l’installation du nouveau système ETCS.

Aujourd’hui, les managers d’infrastructure ont adopté le principe de l’installation de l’ETCS, parce que cela leur permet d’éliminer la signalisation existante qui devient de plus en plus obsolète et très coûteuse à l’entretien. Cet objectif entre en contradiction avec les opérateurs, qui doivent dépenser des montagnes d’argent pour changer les systèmes de sécurité du matériel roulant. Beaucoup d’opérateurs estiment encore que l’ETCS n’est pas nécessaire. Objectifs opposés…

Les travers de l’intégration
En Allemagne, tant que le groupe DB AG est propriétaire à la fois du service des trains et de l’infrastructure, la hausse des péages ferroviaires a pour conséquence que «les poches de gauche reçoivent ce qui est prélevé de la poche de droite». En cas de hausse, la DB AG ne perd rien, contrairement aux opérateurs privés concurrents. Les possibilités des autorités de régulation de contrôler l’abus d’un tel monopole naturel sont en réalité limitées. Il en est de même dans d’autres pays, en France, en Italie, en Suisse, en Autriche.

Quand on subsidie une entreprise intégrée, on subsidie tout, y compris les salaires des employés. Cela pose un problème d’équité vis-à-vis des autres opérateurs ferroviaires. Mais le risque est grand que les subsides servent davantage une politique salariale plutôt qu’une politique centrée sur le transport ferroviaire. Pour certaines entreprises publiques, près des 2/3 des subsides partaient uniquement en salaires. En quoi cela améliore-t-il le transport vis-à-vis du citoyen ?

Les sociétés intégrées tentent de minimiser les dépenses en entretien courant, à leur charge, et préfèrent investir dans de beaux trains. Cela revient à faire rouler les plus belles BMW sur des routes en pavés. Le voyageur est le grand perdant d’une telle politique puisque le trafic va subir au fil du temps des baisses de vitesse.

L’État est aussi un grand perdant. Du point de vue de l’entreprise historique, la stratégie d’usure excessive des installations peut avoir du sens, afin d’alerter le Parlement quelques années plus tard sur “l’état réel des infrastructures” et de provoquer une augmentation des dépenses pour la voie directement à l’État. C’est très bien vu : ces entreprises investissent dans ce qu’il y a de plus visible, les trains, les gares, le marketing, et laissent les pertes de l’infra à l’État. Il est exact qu’une entreprise séparée pourrait aussi user de la même stratégie…

Enfin, le chemin de fer intégré exploité « comme une grande usine » est un éléphant qui devient souvent ingérable, et qui par-dessus tout doit tenir compte d’équilibres politiques nationaux sans aucuns rapports avec les souhaits des citoyens locaux. L’argument de « l’usine intégrée » ne tient plus non plus sur le plan technique. De nos jours, les industriels, en concurrence, fournissent du matériel roulant novateur obligatoirement compatible, moyennant bien-sûr un certain nombre de test. On évite ainsi les petites quantités de locomotives « fait maison » mais hors de prix. Une entreprise ferroviaire intégrée pourrait favoriser un seul fournisseur de matériel électronique, ce qui ferait grimper les prix.

Des exemples concrets
On peut se dire que quand l’infrastructure est une division logée dans le même siège-social (ou à proximité), cela facilite les prises de décisions et les synergies. Pourtant, l’actualité récente a montré que tel ne fut pas le cas avec la Deutsche Bahn, SNCF Réseau ou les CFF, en Suisse. Malgré leur intégration, ces trois réseaux ont montré des lacunes importantes au niveau de la rénovation. La sécurité n’a bien-sûr jamais été mise en cause, mais l’intégration n’a jamais favorisé une adéquation entre les besoins de travaux, le besoin d’avoir certaines lignes ouvertes et la hausse des trafics enregistrée ces dernières années. Ces réseaux ont d’ailleurs clairement indiqué que, sous couvert d’obligation de service public, leur trafic voyageur respectif dominant serait prioritaire par rapport au secteur fret, fortement libéralisé. On a donc la preuve que :

  • la tutelle ministérielle n’a aucun pouvoir sur ce type de décision;
  • l’infrastructure intégrée à un opérateur dominant n’est jamais une entité indépendante comme on le proclame trop souvent.

Une ultime solution consisterait à déplacer l’attribution des sillons et l’accès aux facilités essentielles dans une structure totalement indépendante de toute compagnie ferroviaire. L’infrastructure ne conserverait alors que son métier principal : entretien et rénovation. Cette solution ne pourra cependant pas éviter le manque de synergie dans un groupe intégré, notamment en ce qui concerne le planning des travaux, sources de lourdes discordes avec les opérateurs.

Cinq règles pour un chemin de fer optimal

  • C’est le rôle de l’État que de fournir une infrastructure optimale accessible à tous, dans le but de faire fructifier l’économie du pays. C’est le rôle des opérateurs de faire le meilleur service ferroviaire possible sans pomper un fleuve d’argent public ;
  • La priorité doit être mise sur la présence de règles claires en ce qui concerne à la fois la propriété de l’infrastructure et son financement. La loi doit aussi définir qui paye un dédommagement en cas de problèmes internes quels qu’ils soient ;
  • Vouloir faire du train moins cher ne signifie pas donner moins de subsides. Les gestionnaires d’infrastructure ont déjà pu démontrer qu’il y avait des possibilités importantes pour gérer le réseau d’une manière plus optimale. L’État doit répondre aux investissements qui augmentent les trafics et qui favorisent le transfert modal. Un pont qui doit être remplacé, c’est un investissement pour cinquante ans;
  • L’État doit garantir l’accès sans discrimination au réseau, aux gares et aux facilités essentielles, afin de faire fructifier le trafic ferroviaire pour le bien de l’économie. Il faut aussi garantir la protection des données commerciales confidentielles ;
  • Dès l’instant où il y a maintenant divers opérateurs ferroviaires sur un même réseau, l’État peut aussi subsidier une partie des péages comme il subsidie le carburant aérien et les effets nocifs de la route.

Il est important à ce que le chemin de fer soit orienté vers ses utilisateurs plutôt que de demeurer une entreprise qui coûte cher et ne serve pas le transfert modal. C’est la seule condition pour un chemin de fer optimal, qu’il soit intégré ou non.

Un seul réseau italien, RFI, mais deux opérateurs grande ligne dans la belle gare de Milan-Central (2017, photo Mediarail.be)

 

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2 Comments

  1. Serge Martin says:

    Article qui ne reflète qu’une vision du ferroviaire.
    Jusqu’en 1938, le transport ferroviaire en France était assuré par des compagnies privées. C’est leur endettement abyssal qui a amené à leur nationalisation.
    Pour résumer, si le privé et la concurrence était la solution au problème du ferroviaire, jamais le transport ferroviaire n’aurait été nationalisé.
    La concurrence de la route, pour laquelle, seules les collectivités, nationales, régionales, départementales, ou communales, payent la création et l’entretien. Mais là, pour la route, pas d’article pour dénoncer le coût exorbitant de ce système.

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  2. Bonjour,
    Oui, cet article n’est que ferroviaire, c’était le but. On peut étendre le débat sur les coûts de la route, que nous ne payons pas en dépit de ce que disent les gilets jaunes. Il serait cependant malsain, et extrêmement coûteux, de remettre la totalité du transport qu’à une seule technologie gérée par un seul organisme. En démocratie, il se trouve toujours quelqu’un pour inventer autre chose et remettre en cause les fondamentaux. Voyez l’arrivée des trottinettes urbaines et des vélos en libre service, parfaite remise en cause du transport public et du vivre ensemble….

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L’auteur de ce blog


Frédéric de Kemmeter
Analyste ferroviaire & mobilité - Secrétaire de Global Rail Network. Le rail sans tabous ni langue de bois. J'aime les choses bien réfléchies. Le ferroviaire, ce n'est pas faire de l'activisme, c'est faire le tour de la question à 360°. C'est la ligne de conduite de ce blog.
Retrouvez aussi le site technique : http://mediarail.be/index.htm

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