La réforme ferroviaire britannique : l’ère de Great British Railways


27/12/2022 – Par Frédéric de Kemmeter – Signalisation ferroviaire et rédacteur freelance
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👉 Suite de la première partie : 1996 – 2019, le temps des franchises

Pourquoi le système précédent s’est écroulé ?

On se rappellera que pendant près d’une décennie, grosso modo de 2004 à 2014, les opérateurs de trains en Grande-Bretagne versaient à l’État d’importantes primes en échange de l’usage exclusif de leur franchise.

Les redevances d’accès à Network Rail ayant été réduites et la fréquentation et les recettes ayant augmenté sur la même période, on en était arrivé à une situation où les opérateurs avaient réussi à générer plus d’argent que les subventions provenant du gouvernement. Cette situation a été qualifiée de « prime nette » et peut constituer comme étant l’âge d’or du franchisage.

Mais voilà, au cours des années 2016-2018, des inquiétudes diverses concernant un ralentissement mondial, les divers attentats (Londres, Manchester,…) et les perspectives du Brexit ont nui à la croissance de l’économie de la Grande-Bretagne. L’impact de ces causes à priori exogènes s’est rapidement fait sentir avec une stagnation des voyages en train et des revenus correspondants. À la longue, les généreuses primes versées au Trésor britannique finirent par fondre comme neige au soleil. Les belles années étaient terminées…

L’ORR, le régulateur ferroviaire britannique, peut facilement démontrer cette chute des primes versées par les opérateurs (en vert), conjuguée à une hausse soudaine des subventions (en orange) :

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(Graphique Modern Railway, basé sur les données ORR)

Un rapport

Économie plombée, perspectives plombées, manque de candidats pour les renouvellements de franchises, discussions sans fins et critiques du système, la franchise était clairement en voie d’extinction, mais il a fallu beaucoup de temps au pouvoir conservateur de Boris Johnson pour l’admettre. Le grand chaos des horaires de mai 2018, sur les réseaux nord et sud-est, sonna la charge ultime. Le secrétaire d’État aux Transports de l’époque, Chris Grayling, commanda alors « une révision » pour calmer les esprits échaudés.

C’est l’ancien CEO de British Airways, Keith Williams, qui s’y colla, ce qui avait un moment suscité quelques craintes, et le nouveau plan à paraître fut alors connu sous le nom de « Williams Review ».

Force est de constater que Keith Williams s’acquitta plutôt bien de sa tâche. En 2019, lors d’un discours à Bradford, il exposa que « ce qui a fonctionné pendant les 25 années qui ont suivi la privatisation est maintenant devenu un frein pour le secteur. Cela entrave la collaboration, empêche le chemin de fer de fonctionner comme un système et encourage les opérateurs à protéger les intérêts commerciaux. »

Pour ensuite détailler ses objectifs et vouloir :

  • S’attaquer à la fragmentation, au court-termisme, au manque de responsabilité et aux conflits d’intérêts qui résultaient des structures du secteur ;
  • Veiller à ce que les chemins de fer britanniques soient financièrement viables pour les contribuables et les usagers et
  • Améliorer l’accessibilité.

Williams avait dans l’idée de rassembler les responsabilités jusque-là éparpillées entre le ministère des Transports (DfT), Network Rail et le régulateur, l’ORR. Mais, précisa-t-il, « avec une plus grande distance entre le gouvernement et la gestion quotidienne des chemins de fer », ce qui excluait de facto toute forme de nationalisation et de retour à British Rail, comme en rêvait encore le bouillant leader travailliste de l’époque, Jeremy Corbyn.

En janvier 2020, le ministre Chris Heaton-Harris, s’adressant à un débat à la Chambre des communes, montrait la voie qui allait être « probablement » suivie : des opérateurs privés sous concession. La nuance avec la franchise est importante : le cadre juridique est en effet différent. Dans un modèle de concession, un organisme public conserve le « risque de revenus » plutôt que de le transférer à l’opérateur désigné et les soumissionnaires n’ont généralement pas à produire d’échéanciers ou de prévisions de revenus.

Une certaine forme de régionalisation est aussi mise en avant, afin « d’influencer et d’éclairer les décisions concernant les services et les mises à niveau [régionales] ». En bref un chemin de fer plus conforme aux désirs locaux et moins ligoté au ministère.

Puis vint la pandémie

En mars 2020, la Grande-Bretagne subissait les conséquences de la pandémie comme toute l’Europe et même le monde entier. Les restrictions de déplacements décrétées par le gouvernement Johnson se traduisirent par une fonte drastique des flux, entraînant des recettes nulles pour les opérateurs, et donc des primes réduites à zéro si on compare à l’ancien système des franchises.

Ce fût d’ailleurs l’inverse qui arriva. Dans l’urgence, le gouvernement Johnson créa des mars 2020 des emergency measures agreements (EMAs), des mesures d’urgence avec tous les opérateurs (TOC) afin d’atténuer les impacts financiers résultant de la pandémie de coronavirus et de garantir que les services ferroviaires puissent continuer à fonctionner.

En septembre 2020, ces EMAs étaient remplacées par des emergency recovery measures agreements (ERMAs), une mesure transitoire menant à de nouveaux (NRCs) qui furent négocié au début de 2021.

Conséquence de tout cela : la subvention nette aux opérateurs augmentait de 700 millions £, soit +127,4 %, pour atteindre un total de 1,2 milliard £ en 2020. Selon l’ORR, l’impact du Covid en mars 2020 représentait 0,3 milliard £ de cette augmentation, tandis que les 0,4 milliard £ supplémentaires étaient attribués à « un certain nombre de raisons » sans préciser lesquelles.

On peut dire que la pandémie à en quelque sorte entériner pour de bon les idées de Keith Williams.

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Un nouveau plan

En mai 2021, la Williams Review, renommée « The Williams-Shapps Plan for Rail », du nom de l’ancien Secrétaire aux Transports de l’époque, était enfin publiée avec les idées relatées plus haut. L’élément central du plan était la création de Great British Railways, un organisme directeur unique que beaucoup ont un peu trop traduit par « nationalisation ». Malgré le grand flou qui entoure sa mise en œuvre, il devenait rapidement clair que de nationalisation, il n’y en aurait point.

Pas mal d’anciennes franchises furent cependant reprises par des OLR, operator of last resort qui appartiennent à l’État, afin de permettre une certaine continuité du service ferroviaire.

Mais cette reprise suscita beaucoup de commentaires en sens divers. Elle coïncida en effet avec les hausses de prix de l’énergie et des craintes concernant le pouvoir d’achat. Les syndicats se retrouvèrent à négocier avec des gouvernements plutôt qu’avec des opérateurs. Ces moments troublés ont pu offrir une opportunité pour remettre les choses à plat, notamment en matière de temps de conduite. La reprise du trafic s’est en quelque sorte fait dans la douleur. En Écosse, la « nationalisation » des trains d’Abellio, par exemple, se solda rapidement par 30% de trains en moins à l’horaire de mai 2022.

Côté politique, les travaillistes semblèrent divisés. Si la base voudrait voir revenir le chemin de fer « à la propriété publique, » leur leader Keir Starmer voulait à tout prix faire oublier « le désastre Corbyn » qui leur ont fait perdre les élections de 2019. Sur la question ferroviaire, Starmer déclara en juillet 2022 qu’il voulait être « pragmatique sur [la nationalisation] plutôt qu’idéologique. »

NRC et PSC, c’est quoi au juste ?

L’enrichissement du jargon ferroviaire britannique mérite à coup sûr, avant d’aller plus loin, quelques éclaircissements.

NRC : National Rail Contracts. Une mesure transitoire. Le Dft – donc l’État britannique -, prend en charge une grande partie des risques liés aux recettes et aux coûts jusqu’à un plafond convenu individuellement avec chaque opérateur. Les NRC ne durent qu’un temps, parfois assez long comme le GWR (Great Western Railway), qui dispose d’un NRC de 3 ans. Les opérateurs concernés ont des NRC moins longs et sont répertoriés à cette page.

PSC : Passenger Service Contracts. Sa création indique bien qu’il n’y aura pas de nationalisation dans un grand ensemble, mais des contrats séparés.  Les PSC doivent remplacer « à terme » les NRC transitoires. Les conditions doivent encore être confirmées mais le plan Williams-Shapps stipule que les PSC « inciteront les opérateurs à répondre aux priorités des usagers et les inciteront à accroître l’utilisation du rail« . Chaque contrat sera différent, afin de refléter les marchés et les besoins locaux, et sera conçu pour répondre aux besoins des voyageurs et de l’ensemble du réseau, dans le cadre d’un système intégré.

Il est à noter que les britanniques ne semblent toujours pas vouloir faire la différence entre le transport régional – forcément déficitaire -, et le transport grande ligne qui pourrait survivre sans subsides et sans nécessairement de « contrat » avec une autorité. C’est une différence marquante avec la gouvernance européenne.

Un retour « comme avant », vraiment ?

Aux incertitudes de la reprise et de la fièvre sociale, s’est ajouté une donnée sociétale : va-t-on retrouver les trafics d’antan ? Et de quel type ? Vers la fin du mois d’août 2022, le nombre de voyageurs au Royaume-Uni oscillait entre 86 et 95 % des niveaux prépandémiques, selon les jours. Mais cette heureuse embellie fût rapidement plombée par les grèves à répétition qui ont affecté le rail britannique tout au long de l’été et de l’automne.

En outre, le modèle économique semble avoir changé. La répartition de la demande entre les trajets domicile-travail, les déplacements professionnels et les loisirs va avoir un impact profond sur les recettes. De plus, un aplatissement des heures de pointe est aussi susceptible d’impacter la tarification différenciée, et donc d’amoindrir encore un peu plus les recettes.

Une réflexion profonde est en cours pour déterminer de nos jours ce qu’est exactement un « week end », et les billets qui avaient cette qualification. Ce qui, là aussi, impacte sur la billetterie. Les vendredis semblent en effet être devenus un jour de voyages « loisirs », ce qui n’était pas le cas en 2019.

Et ensuite ?

Lorsque que Rail Business UK interrogea début 2022 le secteur ferroviaire britannique sur les perspectives post-Covid, un consensus émergea dans les interviews pour insister sur le fait que si rien n’était fait pour faire avancer la réforme, la croissance du rail de ces deux dernières décennies pouvait brutalement s’arrêter. Une perspective contraire aux promesses électorales prises en faveur de climat.

Great British Railway n’est jusqu’ici qu’un simple ensemble de trois mots. Tous les observateurs avisés ne pouvaient pas encore, début 2023, expliquer exactement en quoi consisterait le Great British Railway prévu dans le plan Williams-Shapps.

L’ORR, le régulateur, confirmait en octobre 2022 « qu’il était peu probable que GBR soit établi avant le début de la période de contrôle 7 (CP7), » qui débute en avril 2024 ! Le 7 décembre 2022, Mark Harper, le nouveau secrétaire d’État aux Transports du gouvernement Sunak, déclarait à la commission des transports de la Chambre des communes qu’il n’était pas en mesure de donner un calendrier pour l’élaboration de la législation nécessaire à la création de Great British Railways.

Une embellie, tout de même : le gouvernement Sunak a publié le 1er décembre 2022 les objectifs et les fonds disponibles pour l’infrastructure ferroviaire opérationnelle en Angleterre et au Pays de Galles entre avril 2024 et mars 2029. Il s’agit donc du CP7 (Control Period 7), qui constitue une mise à jour régulière du développement opérationnel et de la maintenance des chemins de fer dans les territoires concernés (donc hors Écosse). Network Rail sera engagé sur un budget de 53 milliards d’euros pour cinq ans. Sans attendre la naissance du Great British Railways.

On en est là pour le moment, mais une réflexion s’impose malgré tout : le cas britannique est véritablement un monde à part. L’Europe n’a jamais promulgué un politique ferroviaire si particulière et tellement anglo-saxonne. On ne comprend dès lors pas pourquoi on s’échine encore – jusque dans nos académies -, à prendre cet exemple d’Outre-Manche en comparaison avec nos propres politiques européennes. Probablement par manque d’arguments envers certaines réussites du Continent ? 🟧

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(photo GWR)

27/12/2022 – Par Frédéric de Kemmeter – Signalisation ferroviaire et rédacteur freelance
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Articles complémentaires :

Le rapport Williams-Shapps
En mai 2021, le Williams-Shapps Plan for Rail était enfin publié avec les idées relatées dans l’article. L’élément central du plan était la création de Great British Railways, un organisme directeur unique. Le rapport comporte aussi d’autres solutions pour un chemin de fer tourné vers l’intérêt des voyageurs. À ce lien on accède directement au rapport sous format pdf.


La politique ferroviaire en Grande-Bretagne : 1996 – 2019, le temps des franchises – Comme le rappelait un ministre des Transports dans les années 90, les British Railways (BR) manquaient d’efficacité parce que, en tant qu’organisme public, leur programme d’investissement restait toujours limité par les finances publiques. Nationalisés en 1948, les services voyageurs de British Rail avaient été réorganisés en 1982 en trois secteurs clés : InterCity, Réseau Sud-Est et Chemins de Fer régionaux. Évocation des 25 années de franchises en Grande-Bretagne.


Le transport ferroviaire en Grande-Bretagne
– Une petite page de synthèse sur le transport ferroviaire au Royaume-Uni. Qui gère le réseau, quel est la tutelle gouvernementale, comment fonctionnent les trains régionaux, intercity ou de fret ? On passe en revue les principaux thèmes, les associations et la politique ferroviaire qui évolue au gré du temps.


Publié par

Frédéric de Kemmeter

Cliquez sur la photo pour LinkedIn Analyste ferroviaire & Mobilité - Rédacteur freelance - Observateur ferroviaire depuis plus de 30 ans. Comment le chemin de fer évolue-t-il ? Ouvrons les yeux sur des réalités plus complexes que des slogans faciles http://mediarail.be/index.htm

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