19/02/2023 – Par Frédéric de Kemmeter – Signalisation ferroviaire et rédacteur freelance
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Comment se fait-il que l’économie publique et la planification, qui disposaient après l’après-Seconde Guerre mondiale d’une assise politique puissante en Europe, ne soit pas parvenue à être au cœur du projet européen ? Ou pour le dire autrement, pourquoi l’économie marchande a finalement pris le dessus, y compris en matière ferroviaire ?
C’est une question qui mérite une réponse un peu longue, sous un angle historique.
L’économie publique en recul ?
Plusieurs éléments historiques sont à prendre en compte si on veut comprendre le cheminement qui a mené à la situation actuelle.
La première chose à retenir est ce rappel énoncé en France dans le « Rapport sur les obstacles à l’expansion économique » (1959), où les auteurs expliquent qu’au cours de la guerre de 1914-1918 ou dans les années qui suivirent, et notamment au cours de la période d’inflation de 1920 à 1926, apparut une série de dispositions par lesquelles l’État (français) intervint dans les rapports de droit privé et réglementa certains échanges économiques.
Après la Seconde guerre mondiale, les exigences de la reconstruction économique et de la lutte contre une inflation persistante ne devaient pas remettre en cause ces dispositions des années 1920. Cela expliquerait en partie pourquoi la France, comme d’autres pays, a tendu une oreille attentive à la planification étatique, laquelle promulguait de nombreuses contraintes.
Ces contraintes étaient encore soulignées dans le rapport de 1959, lequel constatait que « le principe de la liberté du commerce et de l’industrie et plus généralement des activités professionnelles subit aujourd’hui de nombreuses limitations, dont certaines ne paraissent plus motivées par des considérations d’intérêt général (…) il est aisé de constater qu’en fait certaines législations ou réglementations économiques ont actuellement pour effet, sinon pour but, de protéger indûment des intérêts corporatifs qui peuvent être contraires à l’intérêt général. »
Cette volée de bois vert envers certaines dispositions de l’étatisme à la française indique déjà ce qui va suivre. Car dans les autres pays, le constat est à peu près le même.
La seconde chose à rappeler est l’existence, au sortir de la Seconde guerre mondiale, de deux nébuleuses précocement investies dans la construction européenne :
- celle de l’économie d’entreprise ;
- et celle de l’économie publique.
La troisième chose est l’observation d’une structuration progressive d’une mouvance de l’économie d’entreprise (dite néo-libérale) en Europe, laquelle prit racines sur une période allant des années 30 à la création par l’économiste autrichien Friedrich Hayek de la Société du Mont-Pèlerin en 1947 (photo). L’une des principales forces de cette mouvance fut de parvenir à fédérer des personnes au-delà des cénacles libéraux traditionnels, et donc à s’étendre. L’idée phare était de contrer l’idéologie planiste en pleine expansion depuis au moins les années 1930 et qui tendait à prévaloir dans les entreprises publiques.
D’autres éléments interviennent aussi dans le nouveau monde d’après-guerre. Jean Finez rappelle la lente pénétration des idées « modernisatrices » au sein de l’administration et l’extension de l’aire d’influence du ministère des Finances, véritable maître du jeu, en France comme ailleurs en Europe.
Pour preuve de cette lente financiarisation de l’administration, les États vont être obligé d’établir petit à petit un bilan et un compte de résultat à la manière des entreprises. Cela deviendra la règle plus tard dans la plupart des 190 pays membres de l’ONU afin d’avoir des éléments de comparaisons. Or, rien de tel que des chiffres pour comparer.
Une autre forme de « modernisation » est décrite par Catherine Vuillermot qui explique les missions d’études envoyées aux États-Unis par EDF après la seconde guerre mondiale. À cette époque, cette icône industrielle française était à la recherche de références managériales. Les rapports de mission, s’ils s’enthousiasmèrent pour les États-Unis, doutaient cependant de la possibilité de transposer en France les méthodes américaines. Pour autant, l’imprégnation du modèle américain s’opèra à petit pas, contribuant ainsi à faire pénétrer un modèle managérial plus conforme à l’économie de l’entreprise.
Enfin, et ce n’est pas à sous-estimer, la partition de l’Europe d’après-guerre en deux blocs idéologiques a certainement renforcé les antagonismes et encouragé l’idée d’un rejet du communisme, voir même d’une idéologie à combattre, malgré un environnement politique français bien spécifique où le parti communiste était devenu un acteur incontournable de la vie publique de l’hexagone.
Experts reconnus internationalement, des économistes ont joué un rôle clef, expliquant en partie la prééminence accordée au volet économique de la construction européenne
Mouvance néo-libérale, combat contre le communisme, financiarisation de l’administration, normes comptables, nouvelles références managériales et interrogations sur l’économie planifiée, à chacun de ces moments charnières, des économistes ont joué un rôle clef. Experts reconnus internationalement, les rénovateurs du libéralisme purent s’activer en première ligne des mouvements européens. Tout ceci peut en partie expliquer les difficultés de la mouvance de l’économie publique à faire entendre sa petite voix à la naissance de l’Europe.
La prééminence accordée au volet économique de la construction européenne sur une Europe politique peut aussi s’expliquer aussi après l’échec de la Communauté européenne de défense en 1954, un sujet trop sensible et régalien. Se tourner vers l’économique sembla alors plus « plus simple » pour trouver un consensus.
Vers un Marché commun
Après l’échec de la CED en 1954, le Comité intergouvernemental de Bruxelles de juillet 1955 (six pays) propose 4 axes : « poursuivre l’établissement d’une Europe unie par le développement d’institutions communes, fusion progressive des économies nationales, création d’un marché commun et harmonisation progressive de leurs politiques sociales. » Le socialiste belge Paul-Henri Spaak (photo) est chargé d’un rapport.
Dans ses mémoires, l’allemand Hans von der Groeben, l’un des rédacteurs du traité de Rome, aurait ainsi expliqué que « si l’on rassemble les objectifs fixés dans ce traité et les instruments donnés, sous forme de règles et d’institutions […], il apparaît que toutes les caractéristiques essentielles d’un système d’économie de marché sont réunies »
La France est alors sur la défensive à un moment où elle subit des difficultés économiques importantes sur fond de guerre coloniale en Algérie. La position française voyait l’école libérale comme une modalité assez mineure de la politique économique et exprima son fort scepticisme. Le ministre socialiste des Finances et des Affaires économiques de l’époque, Paul Ramadier, reprocha au rapport Spaak « d’aller à l’encontre du modèle français d’économie collective associant secteur nationalisé, planification et protectionnisme assumé. » Deux visions socialistes se font face…
Françoise Melonio, de son côté, analysait au Figaro que « la dénonciation du «grand méchant marché» est un lieu commun politiquement (…) les Français, aujourd’hui comme hier, se méfient du marché, s’inquiètent des conséquences sociales de l’individualisme radical (…) Cette dénonciation française de l’individualisme lié au monde de l’argent vient des contre-révolutionnaires et des catholiques, et se trouve reprise par les premiers socialistes. La tradition anglo-américaine, protestante, est très différente: le mot «individualisme» en anglais est d’emblée positif, les Américains valorisent l’héroïsme entrepreneurial.»
Pour la doctrine française, l’intérêt général est le socle de la République et le point d’intersection entre République et service public
Pour la doctrine française au contraire, l’intérêt général est le socle de la République et le point d’intersection entre République et service public. République et service public, catégories de pensée d’emblée laïque, y trouvent leur légitimité et leur finalité. Si le service public dépasse, aux yeux de certains experts, l’espace proprement français pour figurer « au niveau européen » c’est qu’il compte parmi « des valeurs qui sont inhérentes à notre civilisation », principalement « l’intérêt général » et « la solidarité ».
Denord et Schwartz rapportent plus fondamentalement que l’administration française ne semblait pas prête à renoncer au rôle directeur de l’Etat dans l’économie. Une partie notable des dirigeants administratifs et politiques estimait que la France n’était pas en mesure de soutenir une libéralisation incontrôlée des échanges – et qu’elle n’y avait pas nécessairement intérêt. Son industrie aurait manquer de compétitivité, en raison notamment du niveau important de la protection sociale.
Cette conception des choses entretenue depuis la Seconde guerre mondiale aura probablement mis la France en porte-à-faux par rapport aux cinq autres fondateurs.
Mais les choses évoluèrent dès 1956 avec l’arrivée au pouvoir en France des « modernisateurs », associés à Jean Monnet (photo, assis à droite, en compagnie de Robert Schuman, président du Mouvement européen de 1955 à 1961). Ils font du marché commun un outil de rationalisation à grande échelle. Ils comptent notamment de « faire de la France un État moderne à un niveau de vie élevé », mais aussi « d’ouvrir largement les fenêtres [de la France] sur le monde ». L’alignement sur les concepts des autres pays voisins devînt alors un chemin obligatoire…
Le Traité de Rome fut finalement signé par six pays fondateurs, dont la France, le 25 mars 1957.
Cependant, on remarqua rapidement que le principe de la supériorité du droit européen sur le droit national ne fut pas respecté en pratique, principalement parce que la mise en œuvre du programme politique inscrit dans le traité pouvait se heurter à la prépondérance des rapports de forces politiques et sociaux nationaux. « En somme, rien n’était joué dans le traité, et tout restait ouvert pour les partisans de ces ‘projets européens’ dont l’antagonisme s’affirma très tôt », reprennent Denord et Schwartz.
Les chemins de fer nationalisés, de leur côté, se sentent encore à l’écart de ce mouvement européen, tant leur politique sont le reflet de leur État respectif, en dépit de transformations internes avec les électrifications, la fin de la vapeur et la redoutable concurrence de l’automobile. Le secteur ferroviaire était considéré à l’époque comme stratégique, mais se présentait déjà comme trop réglementé, trop cloisonné, trop bloqué par l’histoire et les mentalités, rappellera bien plus tard Hubert Haenel au Sénat français.
Les cheminots, au travers de l’UIC et par exemple du lancement des Trans Europ Express, ont pu faire valoir leur apport à l’Europe, la réalité démontrait que seuls les voitures à voyageurs et les wagons de marchandises traversaient les frontières, mais pratiquement jamais les conducteurs ni les locomotives, à part quelques cas résiduels avec les premiers TEE ou sur Paris-Bruxelles…
La lente prééminence de l’économie dans les décisions de la politique ferroviaire
La prééminence de l’économie dans les administrations ferroviaires devînt une évidence au tournant des sixties. Louis Armand, patron de la SNCF de 1955 à 1958, puis de l’UIC dans les années 60, l’écrivit lui-même dans ses mémoires : « les chemins de fer nationalisés n’avaient pas toujours retrouvé le même niveau de rendement, le même allant que ceux de l’entreprise dont ils sortaient », allusion au PLM devenu, avec d’autres, une SNCF nationale « beaucoup plus complexe à gérer ».
L’élément économique apparait aussi. Dans sa première plaquette « L’Exploitation de la SNCF en 1949 d’après les données statistiques », Louis Armand met en exergue la quantification de la modernisation des engins en traction, modernisation qui se répercute bien évidemment sur la productivité du personnel de conduite et d’entretien, mais aussi sur d’autres facteurs. Cette idée pouvait trouver un écho favorable au travers d’une mouvance nationale qui tournait autour de l’ingénieur-économiste Maurice Allais, lequel exprima l’idée que rien n’interdisait à l’État de stimuler le marché dans les entreprises dont il a la propriété. Il proposa de « soumettre les entreprises nationalisées au même régime de concurrence que les entreprises privées dans des conditions d’égalité et leur appliquer strictement les mêmes règles de gestion ». Nous sommes à peine dans les années 50…
L’ingénieur-économiste Maurice Allais exprima l’idée que rien n’interdisait à l’État de stimuler le marché dans les entreprises dont il a la propriété
En Grande-Bretagne, un papier du Center for Economic Performance indiquait que le principal facteur motivant déjà – 15 ans à peine après sa nationalisation en 1947, une réduction drastique du rail britannnique (les fameuses « coupes Beeching »), était la réponse à la situation financière désastreuse de British rail, qui subissait des pertes de plus de 100 millions de livres par an au début des années 1960 (soit 2,53 milliards d’euros d’aujourd’hui…)
Les raisons de ces pertes britanniques sont complexes, explique le document : elles étaient en partie dues à l’évolution de la demande, qui s’était déplacée vers les bus et le transport routier. Elles étaient en partie dues à l’échec des programmes de réinvestissement et à une mauvaise gestion, et elles étaient en partie dues à un héritage du développement du réseau au cours du 19e siècle, qui avait entraîné une offre excédentaire de lignes et de gares. En fin de compte, au cours de la période 1950-1980, 42 % des lignes (environ 13.000 km sur 31.000 km) et près de 60 % des gares britanniques (3.700 sur 6.400) ont été fermées.
À la même période, la Belgique démantelait l’ensemble de son réseau secondaire vicinal, pour des raisons analogues. Des exemples similaires se sont produits un peu partout en Europe, dans une certaine indifférence où l’idée germait qu’à l’avenir, le rail n’aurait plus comme mission que d’exploiter quelques grands axes.
Ces exemples démontrent que la doctrine économique n’est pas « un truc survenu à l’époque Thatcher » mais quelque chose qui a germé bien plus en amont. Cela remet en perspective la fameuse maxime « c’était mieux avant ». Mais de quel « avant » parle-t-on, au juste ?
Où sont les défenseurs de l’économie publique ?
Dans l’intervalle, la mouvance de l’économie publique se heurte à l’impossible constitution d’un réseau de groupes de soutien et de coopération. Quoique cette mouvance jouisse du soutien d’un ensemble de groupes d’acteurs bien insérés dans les premiers réseaux européens, elle ne dispose toutefois pas d’une assise sociale et cognitive suffisamment solide. Il y a une raison à cela.
La mouvance néo-libérale avait utilisé des recettes de lobbying ayant servi jusqu’alors utilement la cause des entreprises privées dans l’espace européen. Florence Autret rappelle ainsi que l’Allemagne, actrice historique de l’intégration européenne, a exporté à Bruxelles son propre mode de fonctionnement. Plus tard, la Grande-Bretagne fera de même.
En Allemagne, les entreprises et leurs représentants sont constamment sollicités par les autorités publiques à l’appui des politiques de régulation. Or cela heurte la tradition française qui veut que l’expertise soit réputée intégrée à l’administration de l’Etat, via les fameux énarques qui intègrent les « Grands Corps » ou les rouages de la haute administration française.
Autant le « lobbying » est tabou en France, autant il constitue pour d’autres pays, un rouage naturel et essentiel de l’économie sociale de marché. En Allemagne, les entreprises – via les structures qui en émanent – participent directement et activement à l’action politique et sociale.
Le lobbying a donc été exporté à Bruxelles et la participation des groupes d’intérêt à la conception et à l’élaboration des politiques européennes est plus que tolérée, elle est même bienvenue. La question demeure alors d’expliquer pourquoi la mouvance de l’économie publique n’a pas su utiliser les mêmes outils pour imprégner les instances européennes.
La (trop) longue période de mise en place et de consolidation du Marché commun entre 1958 et 1986 aurait permit une imprégnation juridique silencieuse et feutrée de l’économie de marché
Une autre explication à cette difficulté est plus sournoise. La (trop) longue période de mise en place et de consolidation du Marché commun entre 1958 et 1986, où peu de directives venaient chatouiller les politiques nationales, a été propice pour renverser le paradigme. Cette période de latence (ou de carence pour certains), quasi 30 années de somnolence, aurait permit une imprénation juridique silencieuse et feutrée de l’économie de marché dans tous les rouages politiques, ce qui aurait échapper à la vigilance des autorités nationales. Cette révolution aurait progressivement érigé l’économie publique en « problème » plutôt qu’en solution, et cela aurait permis de créer les conditions d’une profonde transformation amorcée dans le courant des années 1980, plutôt favorable à l’école de l’économie de marché.
Démunis sur le plan du lobbying, les partisans européens de l’économie publique échouèrent aussi faute d’un accord historique entre leurs divers représentants, et n’y parvinrent que bien tardivement dans les années 1980 sous l’impulsion d’acteurs gravitant notamment au sein de gros groupes publics et du Centre européen de l’entreprise publique (CEEP), devenu par la suite SGI Europe.
Le monde ferroviaire, terriblement nationaliste, avait toutes les peines du monde à pénétrer les rouages de l’Europe. Ainsi naquit en 1988 la CCFE, la Communauté des chemins de fer européens, devenue en 1998 la CER. Il s’agissait à l’origine d’un regroupement de 12 entreprises historiques qui fut un moment qualifié par ses détracteurs « d’ambassade de la SNCF et de la DB » au sein de l’Europe. Aujourd’hui, la CER représentent environ 71 % des kilomètres ferroviaires, plus de 76 % du fret ferroviaire et environ 92 % du transport de voyageurs au travers de 70 membres.
L’enjeu de ces deux « lobbies » – car il faut bien les appeler comme cela -, reste la promotion du secteur public dans les politiques européennes.
Les parlementaires européens allemands étant les plus nombreux dans l’hémicycle européen, ils furent parmi les plus actifs (avec les Britanniques) et les plus réputés pour leur professionnalisme, leur assiduité, mais aussi leur grande proximité avec certains intérêts économiques. Ils purent ainsi imprégner plus facilement les législations de l‘Europe de leur empreinte. La proximité idéologique des Pays-Bas, nation marchande, et de la Scandinavie n’a fait que renforcer cette tendance.
Alignement définitif sur le privé ?
L’arrivée au pouvoir de François Mitterrand en juin 1981 a pu faire croire que la France pourrait faire contrepoids à la Grande-Bretagne de Thatcher et à l’Europe du nord trop vite qualifiée de « libérale ». Mais contre toute attente, en fervent européen, François Mitterrand s’employa plutôt à relancer l’Europe main dans la main avec son « ami » d’outre-Rhin, Elmut Kohl. Ensemble, ils entraînèrent leurs partenaires européens sur la voie de la monnaie unique et de l’union politique, inscrites toutes deux dans le traité de Maastricht de 1992.
La décennie de l’avènement du Marché unique entre 1987 et 1997 peut être considérée comme un processus de convergence forcée de l’économie publique sur les conceptions managériales de l’entreprise privée, avec une législation qui prend la forme consolidée d’un acquis communautaire, articulé autour de la perspective d’une union douanière fondée sur l’économie de marché libre.
La décennie de l’avènement du Marché unique entre 1987 et 1997 peut être considérée comme un processus de convergence forcée de l’économie publique sur les conceptions managériales de l’entreprise privée
Cet épisode est à mettre en parallèle avec l’instauration progressive du « New Public Management » au sein des administrations, une école managériale qui regroupe de façon protéiforme des réformes de l’Etat très variés conduites dans les pays de l’OCDE au cours des années 80-90 par des gouvernements désireux de réduire les dépenses publiques. Car le maître mot est désormais là : maîtriser les dépenses publiques pour ne plus revivre les horreurs des années 70 et 80, avec ses crises, l’inflation et ses politiques de dévaluation monétaire.
Le New Public Management percola dans les années 90 dans les pays dont les cultures politiques pouvaient l’admettre, Suède, Allemagne, Pays-Bas en tête puis plus tard l’Italie et d’autres pays. L’alignement sur les concepts managériaux du secteur privé se fit petit à petit et parfois dans la douleur, mais toujours avec une forte conviction. Même si les entreprises ferroviaires restèrent à capitaux publics, elles devaient obéir aux règles du droit privé et calquer leur gestion sur celle des entreprises privées. Ainsi, l’introduction d’impératifs de rentabilité, d’approches principalement financières, ou encore de critères de performance transformèrent en profondeur les modes d’intervention publique, explique Louise Gaxie.
Ces impératifs furent les arguments qui permirent de construire la réforme du rail en Allemagne au début des années 90. Dans une magnifique thèse, Sonia Lemettre revient sur la dialectique utilisée à la fin des années 80 pour justifier la réforme de la Deutsche Bahn. Elle évoque « la dramatisation de la situation des chemins de fer et de l’évolution de la dette ferroviaire [qui ont] été l’un des ressorts rhétoriques principaux des argumentations portées par les acteurs ayant élaboré cette réforme. Le terme de ‘nécessité’ revient souvent dans les documents d’époque », explique-t-elle. Cette dialectique a été fortement utilisée par le Cercle de Kronberg et le Verkehrsforum Bahn, ce dernier ayant été directement impliqué dans les débats sur la réforme ferroviaire allemande. Un discours qui se renforca à mesure qu’il convainquit et qui était porté par de nouveaux acteurs.
Les conséquences de ces discours qui « exigent une transformation » de l’entreprise publique ont provoqué une refonte importante de l’architecture institutionnelle des opérateurs ferroviaires historiques. Y compris en France. Rémi Brouté et Jean Finez rappelaient par exemple au colloque de Bourges que « l’organigramme du groupe SNCF a petit à petit été calqué sur les logiques marchandes de notre époque, en tant que politique de valorisation du capital ». Une manière de rappeler les anciennes idées – finalement concrétisées -, de découpage du rail en départements plus ou moins indépendants pour mieux cerner les coûts et mesurer les subsides à accorder le cas échéant. Une logique marchande qui fait encore beaucoup de bruit de nos jours, alors que le train n’est pas une fonction régalienne…
Les Anglais avaient déjà montré la voie bien en amont, quand en 1986 British Rail fut découpé en départements (ci-contre). Avec humour, les anglais expliquent que ces découpages voulus sous le règne de Robert Reid « ont permis aux ingénieurs et aux spécialistes du marketing d’acquérir un nouveau sens de l’identité. » Tout restait BR mais tout était géré séparément. Non pas dans une optique de vente, mais d’efficacité.
Au fond, ce n’était jamais que l’application concrètes des idées déjà émises en France à la fin des années 60 et en Belgique au début des années 90, quand on parlait de « groupe », donc de découpages. En Italie, la poussiéreuse administration FS deviendra elle aussi une société par action dès 1991. La même année en Belgique, sans devenir une holding, la vieille SNCB devenait une « SA de droit public », régime inconnu jusque là.
L’Allemagne transforma ainsi la Deutsche Bahn dès 1994 en holding. La réforme juridique s’était accompagnée à l’époque d’un allégement inédit de la dette par le gouvernement fédéral, qui s’élevait en 1993 à l’équivalent de 34 milliards d’euros d’aujourd’hui. En 1999, les CFF suisses cessaient d’être une régie fédérale et devenaient, comme en Belgique, une « SA ».
Mais la sectorisation a aussi donné lieu à un éclatement du lobbying ferroviaire, lequel est maintenant représenté par une quinzaine de groupes au poids d’influence varié. En face, aviation et secteur automobile déplacent des montagnes en lobbying et ne parlent qu’une seule langue…
Logique capitaliste ou compartimentage pour mieux cerner les besoins ? A chacun de se faire son opinion. Il aura cependant fallu près de 30 années et 4 paquets législatifs pour réorganiser l’ensemble du secteur ferroviaire et définir ce schéma type qui définit ce qui doit être subsidié et ce qui peut vivre de ses propres recettes, le choix étant politique :
Et le service public ferroviaire dans tout cela ?
Sans entrer dans des détails pompeux, il faut comprendre avant tout que la notion de service public n’a pas de fonction juridique spécifique dans de nombreux pays européens à la différence du droit français. Pour illustrer, citons John Bell et T. P. Kennedy qui constatent du « côté français une construction doctrinale et jurisprudentielle riche et complexe (sinon byzantine), alors que du côté de la common law britannique, sur le plan formel, c’est presque le vide juridique ».
L’approche allemande est aussi originale. L’expression « öffentlicher Dienstest » est une notion à contenu précis en droit administratif allemand qui ne fait pas référence à une activité administrative mais à une relation juridique, à savoir celle du personnel du secteur public avec son employeur, l’administration publique. Cette “fonction publique” peut être exploitée par n’importe quelle entreprise, à l’exception des fonctions régaliennes. Cela indique que l’exploitation ferroviaire n’est pas une fonction régalienne en Allemagne, pas plus d’ailleurs qu’en Europe. Les chemins de fer ne relèvement pas stricto sensu de la fonction publique mais du « secteur public », ce qui est très différent.
Toutes ces interprétations ont fort probablement percolé lors des laborieuses rédactions des directives européennes, et notamment celles relatives au service public ferroviaire.
Les premiers textes concernant la définition du service public, en application de l’article 77 (article 73 aujourd’hui) du Traité, remontent à 1965. Un premier règlement en 1969 précise les notions et définit les obligations de service public. Ces notions ont évolué en 1996 puis en 2007.
Selon la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE), les règles de la concurrence et du marché intérieur s’appliquent aux entreprises définies comme : « toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette activité et de son mode de financement » (arrêt Höffner, 1991). Par ailleurs, « constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné. »
Ces définitions très larges font entrer la très grande majorité des services publics dans la catégorie des services d’intérêt économique général, donc potentiellement soumis aux règles de la concurrence, dont le secteur ferroviaire.
Sur ce plan-là, certains pays ont été plus proactifs que d’autres, avec des résultats positifs. La période actuelle est celle de la délégation de service public pour les transports régionaux ou même certaines liaisons à plus longue distance. Les pays de plus petites tailles, comme ceux du Benelux ou le Danemark, ont logiquement attribué directement à leur opérateur historique les missions ferroviaires régionales.
Le service public est-il mort ? Certainement pas. Ce sont les autorités publiques elles-mêmes qui réalisent le périmètre du service public et peuvent décider d’en confier la gestion à des personnes privées. La maîtrise publique concerne aussi le financement de l’exploitation et le pouvoir de décider de rendre l’accès gratuit ou payant, se réservant un pouvoir d’homologation des tarifs maxima et, parfois, un pouvoir de fixation directe.
Mais s’il y a une grande différence entre le XXème et le XXIème siècle, c’est que le transport ferroviaire ne pouvait plus être ce club fermé de techniciens de jadis, qui fabriquait sa propre vie et ses propres boulons. Exploité par contrats, le rail est scruté de partout, ce qui l’oblige à une certaine rigueur dans la consommation des deniers publics – et pour les nouveaux entrants, à démontrer qu’on peut faire mieux avec moins, ou “faire du train autrement.” Les contrats ont l’avantage de la transparence, mais ont entraîné une inflation bureaucratique liée au contrôle de leur bonne exécution.
À qui tout cela profite ?
Un gain pour les politiciens locaux. Karl-Peter Naumann, président honoraire de l’association de voyageurs allemande « Pro Bahn » expliquait ainsi en 2019 que depuis que « la responsabilité du transport régional a été transférée aux Länder, de manière globale, le transport régional est la réussite de la réforme ferroviaire. Beaucoup plus de passagers voyagent dans les transports régionaux. L’offre s’est nettement améliorée car elle n’est plus planifiée de manière centralisée par une autorité fédérale. Maintenant c’est gérer localement. » Une opinion en droite ligne avec le phénomène de régionalisation qui s’est emparé, à des degrés divers, d’une grande partie de l’Europe. Bien évidemment, cette régionalisation n’est possible qu’avec une structure institutionnelle ad-hoc et les flux financiers qui l’accompagnent. Dans certains pays, les régions n’ont aucune compétence rail. À ce titre, la Belgique est l’exemple contraire aux trois autres pays qui lui ressemblent, la Suisse, les Pays-Bas et le Danemark…
Un gain pour les opérateurs historiques. Cela peut paraître curieux et pourtant. La SNCF règna sur le Benelux depuis longtemps avec ses Trans Europ Express, puis avec l’Eurostar dès 1994 et Thalys dès 1996. La prochaine fusion des deux porte toujours clairement la marque SNCF. Il en est de même pour Lyria, où les suisses semblent uniquement faire partie du décor. Enfin la récente rupture de la coopération Elypsos (SNCF/Renfe) est encore une initiative de Paris. L’économie d’entreprise semble convenir à merveille à la grande maison française, qui ne cache plus ses besoins d’expansion à l’étranger. Et on s’en réjouit…
L’Espagne est devenue depuis peu le terrain de jeu d’opérateurs multiples, dont la SNCF, avec certes une formule « encadrée » pour préserver l’opérateur historique Renfe. Jusqu’ici cela semble fonctionner. En Italie, cela fait un bon bout de temps que Trenitalia ne conteste plus l’arrivée d’un concurrent sur « ses terres ». Le groupe public italien semble ainsi requinqué et se répand maintenant en France et en Espagne, en solo ou avec un partenaire, et dispose d’une stratégie pour l’international.
En Allemagne, l’éléphant Deutsche Bahn ne semble pas avoir été terrassé par le caniche Flixtrain qui opère ses trains verts outre-Rhin, tandis que les ÖBB ont pu répandre à plus de 1000km autour de Vienne un étonnant savoir-faire avec le marché de niche des trains de nuit.
En définitive, les quelques succès d’entrepreneurs privés ne semblent pas menacer une seconde les opérateurs nationaux qui s’accommodent finalement fort bien de la politique européenne. Tout cela avec des deniers publics et la bénédiction des tutelles politiques respectives.
Au final
Ce long papier avait pour but de montrer la lente progression des idées de l’économie libérale au sein des nations et au coeur de l’Europe. Il permet de mieux comprendre comment on en est arrivé à la politique ferroviaire actuelle. L’Europe « libérale » – un terme à redéfinir -, ne date donc certainement pas des années 80 mais a émergé cinquante ans plus tôt.
La sectorisation d’aujourd’hui a l’inconvénient d’une grande fragmentation mais a mis fin à l’époque du train « quoiqu’il en coûte » et du « puit sans fond à renflouer ». Dans certaines régions de France, le transport ferroviaire local peut engloutir à lui seul entre 16 et 20% d’un budget régional. Cela impose de la transparence et la recherche de nouvelles formules pour faire baisser les coûts.
On continue de distiller cà et là des croyances tenaces (et souvent idéologiques) que « l’Europe a détruit les petites lignes secondaires ». Outre que l’Europe n’a pas la main sur ce réseau secondaire, la vraie question est de comprendre pourquoi, dans un environnement contractuel, avec la transparence des finances, rien n’a été fait pour remettre en selle un chemin de fer secondaire plus viable pour les finances publiques. Des choses difficiles à expliquer en 240 caractères…
Le rail ne peut pas être une question de guerre entre deux courants de pensée, c’est juste un outil de transport parmi d’autres qui offre des solutions de mobilité décarbonées.
Si l’univers des contrats à l’inconvénient d’entraîner une vaste bureaucratie et de focaliser sur la défense d’intérêts contradictoires, il permet malgré tout de distinguer ceux qui propose une « vraie » politique ferroviaire et ceux qui ne s’en préoccupe pas. Qui donne de l’argent et qui n’en donne pas. Qui accueille de nouvelles idées ferroviaires et qui fait barrage. Une clarification bienvenue en cette époque où tout reste centré – qu’on le veuille ou non -, sur la maîtrise des finances publiques… 🟧
Quelques références :
- 1982 – Georges Ribeill – Les cheminots (éditions La Découverte)
- 1998 – Annales des Mines – Service public et concurrence – Les leçons des expériences européennes
- 2002 – Dominique Barjot – L’américanisation en Europe au XXe siècle : économie, culture, politique (Institut de recherches historiques du Septentrion, 2002)
- 2004 – Florence Autret – Influence allemande à Bruxelles : un état des forces économiques (Bulletin économique du CIRAC)
- 2004 – Julien Coulier – La libéralisation dans le transport ferroviaire en Europe – Un essai d’analyse économique des stratégies des acteurs (thèse de doctorat – Université de Reims Champagne-Ardenne)
- 2007 – Jean-Claude Boual – Europe et service public (Regards croisés sur l’économie, 2007)
- 2010 – François Denord et Antoine Schwartz – L’économie (très) politique du traité de Rome (Cairns infos)
- 2011 – Crisp – Aubin / Moyson – La régulation du rail en Belgique (bulletin du Crisp, 2011)
- 2011 – David Azéma – Idéologie ou pragmatisme, le dilemme de la concurrence ferroviaire (Ville Rail & Transports du 21/09/2011)
- 2011 – Vida Azimi – République et service public (Tous Républicains, 2011)
- 2013 – Sonia Lemettre – Gouverner le fret ferroviaire en France et en Allemagne (1990-2010) : processus de diffusion d’énoncés réformateurs à l’ère du développement durable (thèse de doctorat – Université de Grenoble)
- 2013 – Jean Finez – Les économistes font-ils l’économie ferroviaire ? Maurice Allais, la « théorie du rendement social » et les premières restructurations de la SNCF (Revue française de socio-économie, 2013)
- 2014 – Patricia Pérennes – Les économistes et le secteur ferroviaire : deux siècles d’influence réciproque (Alternatives économiques – « L’Économie politique »)
- 2016 – Le Figaro – Interview de Françoise Mélonio – Les Français ont-ils un problème avec le libéralisme ?
- 2016 – Louise Gaxie – La construction des services publics en Europe – Contribution à l’élaboration d’un concept commun (thèse de doctorat – Université Paris Ouest Nanterre/La Défense)
- 2018 – Center for Economic Performance – Gibbons / Heblich / Pinchbeck – The Spatial Impacts of a Massive Rail Disinvestment Program: The Beeching Axe (CEP Discussion Paper No 1563)
- 2019 – Mélanie Vay – La mise en problème européen de l’économie publique – Socio-histoire des mondes de l’entreprise publique au contact de la politique européenne (1957-1997) (thèse de doctorat – Université de Paris 1 Panthéon/Sorbonne)
- 2019 – Thomas Hammer – Die verantwortung des staatesfür die eisenbahn (thèse de doctorat – Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
- 2021 – Ferinter – Champin / Finez / Largier – La SNCF à l’épreuve du XXIème siècle, regard croisés sur le rail français (Éditions du Croquant, 2021)
- 2021 – Nelly Demonfort – L’influence du droit européen sur l’organisation politique et administrative des États et de leurs entités infra-étatiques (thèse de doctorat – Université de Nantes)
- 2023 – Ferinter – Brouté / Finez – L’ouverture à la concurrence au prisme de la dette et de la valorisation du capital : politique de État-actionnaire, rentabilité du groupe SNCF et investissements des milieux d’affaires (Colloque de Bourges, 12/01/2023)
19/02/2023 – Par Frédéric de Kemmeter – Signalisation ferroviaire et rédacteur freelance
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Articles complémentaires :
Le rail, ce secteur multiple
Une série de fiches qui résument dans les grandes lignes l’environnement et la gouvernance de nos chemins de fer aujourd’hui. Il est important en effet d’avoir une vue globale du secteur ferroviaire si on veut par la suite comprendre toutes les interactions dans les détails.
Le rail, une matière encore très nationale
06/09/2021 – Le trafic international entre États membres de l’Union devait croître considérablement avec les frontières ouvertes et l’espace Schengen. Cela a-t-il vraiment profité aux chemins de fer ? Depuis la création des institutions européennes en 1957, on a souvent entendu dire qu’il s’agissait, pour un si petit continent comparé aux autres dans le monde, d’ouvrir les frontières pour ne faire…
Qui bénéficie réellement de la libéralisation du secteur ferroviaire ?
06/11/2022 – On peut observer par tous les angles possibles le phénomène de la libéralisation des chemins de fer en Europe, mais la littérature spécialisée semble prioritairement se concentrer sur la notion de concurrence sans toutefois chercher plus en profondeur les vrais motifs qui ont conduit à cette lente et difficile libéralisation du secteur ferroviaire. Voyons cela de plus près.
Il faut en faire plus pour promotionner le transport par rail
21/03/2022 – Rééquilibrer la taxation des transports est une chose. Mais cela ne fera pas à elle seule une politique de transfert modal. Il faut aussi que le rail démontre toute sa pertinence et réponde aux besoins. Le rail n’est plus le transport dominant qu’il était encore dans les années 1950. Aujourd’hui, il doit redevenir…
Questionnement à propos de la coopération ferroviaire
21/02/2022 – Le retrait de la SNCF de la coopération Elipsos avec son voisin Renfe fait ressurgir un sujet qui agite depuis longtemps le milieu ferroviaire, dans une Europe qui promeut un espace unique pour faire circuler ses trains. Comme souvent, il y a lieu de bien distinguer les choses avant de tirer des conclusions.
Nouveaux entrants : le choix d’acheter du neuf
03/01/2023 – C’est une question lancinante pour ceux qui veulent se lancer sur les rails européens : matériel roulant d’occasion ou du neuf ? La question ne pose guère dans les contrats de service public – les OSP -, où l’autorité exige de facto du matériel neuf pour le train du quotidien. Mais dans le secteur grande ligne, il est possible de démarrer avec de l’ancien rénové. Sauf que six opérateurs en…
Quand les Régions reprennent la main sur le train du quotidien
11/10/2021 – La régionalisation de l’Europe est un fait, quoiqu’avec des formules diverses d’un pays à l’autre. On peut s’en rendre compte au travers de la gestion du transport par rail, qu’explique cet article.
Tarification transfrontalière : une ode à la complexité
22/08/2022 – Le trafic ferroviaire transfrontalier est un sujet récurrent et fait l’objet de beaucoup d’attention. Ou pas assez, c’est selon. Les bonnes volontés qui veulent simplifier les choses se heurtent la plupart du temps aux roches dures que sont les bases légales qui régissent l’exploitation ferroviaire passe-frontière.
La politique ferroviaire en Grande-Bretagne : l’ère de Great British Railways
27/12/2022 – Ce second volet de la réforme britannique nous montre le basculement entre les années « franchises » et la fin de ce système qui s’écroula pour des raisons expliquées dans cet article. En cette époque post-pandémique, le rail britannique n’a plus la même clientèle et doit composer avec un environnement nouveau, sous le signe de Great British Railways.
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