En 1988, l’infrastructure ferroviaire était séparée verticalement et institutionnellement des activités ferroviaires en Suède. C’était le premier pays d’Europe qui entamait un processus de séparation entre l’infrastructure et le transporteur national. Cette réforme majeure est devenue le point de départ d’une libéralisation progressive du secteur, avec des implications profondes pour l’organisation et la propriété.

30 années se sont écoulées depuis cette date, et on peut maintenant tirer quelques enseignements de cette transformation, tout en gardant en mémoire que cette libéralisation s’est faite avec la culture politique de la Suède, qui n’était pas nécessairement celle de l’Europe ni des autres pays membres de l’Europe.

La Suède, c’est 11.900 km de lignes électrifiées à 80% mais dont seulement 30% sont à double voie, ce qui impacte sur la capacité du trafic ferroviaire. La Suède a longtemps été en avance en matière de libéralisation des chemins de fer: en 1963, la loi sur la politique des transports a séparé les activités des chemins de fer suédois en deux segments: le segment commercial et le segment subventionné.

La loi de 1988 sur les politiques de transport a séparé l’infrastructure des opérations. Banverket, une nouvelle autorité publique, devenait entièrement responsable des investissements et de la maintenance des infrastructures, tandis que l’entreprise nationale Statens Järnvägar (SJ) était transformée en une société d’exploitation de trains, acquittant des redevances d’accès aux voies en fonction des coûts marginaux de maintenance. Le trafic ferroviaire est aujourd’hui supervisé par l’Administration suédoise des transports Trafikverket, une agence gouvernementale.

Comme partout en Europe, il a fallu faire la distinction entre trois types d’opérateurs ferroviaires : le trafic longues distances, le trafic régional et le trafic marchandise. Ces secteurs, autrefois regroupés dans une seule entreprise publique (principalement pour unifier les conditions sociales), n’ont aujourd’hui pas les mêmes rythmes ni les mêmes conditions d’exploitation, ni les mêmes besoins de financement. Chaque secteur doit donc avoir son mode de gestion propre pour fournir le meilleur service aux citoyens.

La Suède est divisée en 21 comtés. Ce n’est pas à proprement parlé un pays fédéral au sens où on l’entend en Allemagne ou confédéral comme en Suisse. Chaque comté dispose néanmoins de son propre pouvoir fiscal et d’une autorité régionale, qui est le conseil administratif du comté. D’autres agences gouvernementales interviennent également aux niveaux régional et local. Pour les trains régionaux (à l’intérieur d’un comté ou d’une distance d’environ 100 km), les CPTA (autorités de transport public d’un comté) ont étendu leurs responsabilités aux services ferroviaires régionaux non rentables. Les comtés signent des contrats avec un opérateur ferroviaire de leur choix. La plupart des services passagers régionaux (et certaines liaisons longue distance) dépendent de subventions et sont achetés au moyen d’appels d’offres concurrentiels. L’opérateur est souvent l’entreprise historique SJ, mais peut aussi être un autre opérateur, soit suédois ou provenant d’un autre pays de l’UE. Pour ces trains régionaux, l’autorité des transports du comté est responsable de la vente des billets et du contenu du service. Voici une capture d’écran d’un de ces comtés :

Les services de fret et le trafic longue distance sont intégralement soumis au régime de l’open access et exploitent leurs services avec leur propre matériel roulant. La Suède est un des rares pays où l’entreprise historique SJ fait face à une concurrence intégrale sur les trois secteurs d’exploitation : régional, longue distance et fret. En principe, dès 2023, tous les pays d’Europe devraient être dans la même situation…

La loi de 2000 sur les Transports (Transport Policy Act 2000) a modifié la structure organisationnelle des SJ, passant d’une administration unifiée à plusieurs entreprises d’État se concentrant sur certaines parties des activités ferroviaires: SJ (division voyageurs), Green Cargo (division fret), Jernhusen (division de l’immobilier), EuroMaint et SweMaint (division de la maintenance), TraffiCare (services de nettoyage) et Unigrid (division du système d’information). Ainsi en 2001, la propriété des nombreuses gares, terminaux et la plupart des bâtiments utilisés pour la maintenance du matériel roulant de l’entreprise publique SJ ont été versés au sein de Jernhusen. En tant que société commerciale, c’est le donc gouvernement qui gère en quelque sorte l’immobilier ferroviaire, avec ses contrats de location dans les gares pour des bureaux, restaurants, magasins, etc. En cela, l’État est en concurrence avec le secteur immobilier dans les grandes villes.

Les réformes des années suivantes ont été axées sur la modernisation des lois et des réglementations afin de créer un cadre réglementaire conforme aux directives de l’Union européenne. En 2010, les services voyageurs nationaux ont été entièrement libéralisés et le monopole des SJ fut supprimé. Banverket a fusionné avec l’administration des routes, Vägverket, pour former aujourd’hui Trafikverket, afin d’améliorer la gestion de l’infrastructure dans son ensemble.

En 2012, une nouvelle loi sur les transports publics est entrée en vigueur. De nouvelles autorités régionales de transport public (RPTA) furent créées avec davantage de responsabilités dans le développement du transport public régional et dans la coordination avec d’autres formes de planification sociale.

Le cadre actuel

La Suède aujourd’hui dispose d’un système administratif doté de ministères relativement petits s’appuyant sur un certain nombre d’agences expertes. Les agences aident le gouvernement à exercer ses décisions politiques.

• L’autorité nationale Trafikverket possède et entretient l’infrastructure ferroviaire de l’État (environ 80% des km des voies ferrée). Les autorités régionales possèdent deux lignes à Stockholm et plusieurs lignes périphériques appartiennent à des usines et à des municipalités.
• De nombreuses gares ferroviaires appartiennent à Trafikverket et sont entretenues par elle. De nombreuses gares locales et régionales sont détenues et gérées par les autorités régionales. Jerhunsen (société publique appartenant à l’État) est propriétaire des bâtiments de la gare.
• EuroMaint et SweMaint fournissent des services de maintenance.
• L’unité de contrôle de la circulation ferroviaire au sein de Trafikverket surveille tous les mouvements de train sur le réseau ferroviaire suédois.
• L’Agence suédoise des transports est l’organisme de réglementation responsable de la réglementation, des autorisations, des problèmes de sécurité et de la supervision des autres acteurs du marché.
• Green Cargo, qui appartient à l’État, est le plus grand opérateur de fret, avec une part de marché d’environ 70%.

Le paysage institutionnel suédois montre que, en dehors du secteur du fret, la puissance publique est fortement impliquée dans le secteur ferroviaire, même si les conditions d’embauche ne sont plus celles d’une entreprise étatique intégrée, ce qui ne signifie pas privatisation, comme on tente de le faire croire trop souvent. Certaines liaisons longue distance relèvent toujours du service public. L’attribution de compétences ferroviaires aux comtés peut faire penser à ce qui se fait dans les provinces hollandaises, les Länder allemands ou dans d’autres régions d’Europe. Cela diffère grandement de ce qui se pratique en Grande-Bretagne.

Les effets de la libéralisation

Dans les années 80, malgré leurs prérogatives dans le secteur du transport public, les comtés n’ont pas porté un grand intérêt au transport ferroviaire, et de nombreuses lignes furent fermées. Mais une véritable renaissance est apparue dès les années 90, quand certaines lignes fermées ont été réouvertes et que de nouvelles conditions cadres étaient établies pour acquérir du nouveau matériel roulant.

L’ancienne société Banverket avait doublé et même triplé ses investissements dans les infrastructures, tandis que l’entreprise SJ bénéficiait d’un allégement considérable de ses charges financières. La séparation de l’infrastructure a aussi permis de montrer au public et aux politiciens le coût réel de la voie ferroviaire : leur responsabilité était cette fois étalée au grand jour, ce qui n’était pas possible auparavant quand les subsides étaient dilués dans un seul groupe public.

Le tableau ci-dessous montre une décroissance des subsides sur quelques exemples de lignes régionales :

Une étude réalisée en 2016 montre qu’en Suède, à l’instar de l’Allemagne, la croissance a été la plus forte dans le secteur régional où se concentrent les contrats de service public. Cependant, certains auteurs expliquent que cette croissance rapide ne doit pas être entièrement attribuée à la régionalisation ferroviaire; une grande partie de cela provient probablement de facteurs externes tels que la croissance des villes et du taux d’emplois en centre-ville. Par conséquent, même si les contrats de service public n’ont pas été le principal déterminant de la croissance du trafic ferroviaire, ils en ont été un facteur contributif.

Malgré le manque de données sur les subventions accordées aux chemins de fer en Suède, le soutien par voyageur / km est resté à peu près constant sur la période 1997-2007. Cela démontre que la délégation de service public (DSP) a été relativement efficace pour contrôler les coûts en Suède, tout comme en Allemagne, mais moins en Grande-Bretagne. En France, où il n’y a pas de concurrence sur le segment régional, la croissance du trafic TER résultant de la régionalisation entre 2000 et 2011 a été corrélée à une forte augmentation des subventions publiques d’environ 60% par train-km.

Les nouveaux opérateurs

Les SJ ont perdu leur monopole sur les trains de nuit et sur les trains charter dès 2007, marquant ainsi le début d’une nouvelle phase de réformes supplémentaires visant à l’ouverture du marché. La dernière attribution directe à SJ s’est achevée en 2011. Les décisions en matière de franchisage sont prises par pays ou par autorité régionale par les agences de transport public (PTA). Ces contrats durent entre quatre et onze ans et la plupart sont des contrats à prix coûtant et comportent des clauses de prolongation.

Les nouveaux services offerts par les opérateurs établis ont été limités et peuvent être considérés comme des compléments au service de SJ. C’est-à-dire que ces nouveaux services n’ont pas entraîné de concurrence intense avec SJ. Un peu moins de 50% des kilomètres-passagers en Suède font partie d’un contrat de franchise ou d’un contrat de service public (PSC). Début 2011, huit entreprises exploitaient des services de transport ferroviaire de voyageurs en Suède. Cinq opérateurs autres que SJ AB (ou ses filiales) ont remporté des contrats pour des services subventionnés. SJ gère 60% des kilomètres-passagers du pays relevant d’un CSP et seulement 11% de ses services «commerciaux».

Comme on le voit ailleurs en Europe, une grande partie de la DSP régionale est exploitée par des filiales de compagnies de chemin de fer nationales d’autres pays. En Suède, les sociétés détenues ou partiellement détenues par les gouvernements allemand, danois, norvégien, français et hongkongais représentent l’ensemble des franchises non détenues par l’opérateur national suédois SJ, bien qu’il existe de véritables entreprises privées impliquées dans la DSP suédoise.

Le trafic longue distance

Les trains de nuit vers le nord sont toujours subsidiés par le gouvernement central (auparavant, ils relevaient de la responsabilité d’un bureau spécifique mais sont maintenant gérés par le gestionnaire de l’infrastructure, Trafikverket), lequel contribue aussi aux coûts de certaines DSP interrégionales qui sont gérés sur des régions adjacentes.

Les opérateurs en accès libre sont actuellement en concurrence sur les trois principales liaisons longue distance (Stockholm-Göteborg-Malmö). Seuls 2% du marché de l’interurbain sont desservis par des PSC (supportant des opérations subventionnées), les opérateurs en accès ouvert pouvant augmenter leurs parts de marché. La stratégie des opérateurs en libre accès a été orientée vers une offre plus lente mais moins chère que l’opérateur historique SJ, prévoyant quelques arrêts supplémentaires.

Comme l’explique Rail Delivery Group, les opérations d’accès ouvert Intercity en Suède ont été un succès. Grâce à la libéralisation, des gains d’efficacité significatifs ont été dégagé et les voyageurs ont vu leurs tarifs réduits. Il convient de noter qu’une enquête plus approfondie serait nécessaire pour déterminer dans quelle mesure les réductions tarifaires étaient possibles en raison des gains d’efficacité par opposition à la suppression des loyers monopolistiques de l’opérateur historique.

La société française Transdev a été parmi les premières à se lancer en trafic commercial, dès 2007, avec des trains de nuit entre Göteborg / Stockholm et Storlien, puis en 2009 avec un autre service en provenance de Stockholm et à destination de Malmö. L’extension estivale des trains de nuit vers Berlin a été lancée en 2012 avec le changement de nom sous la marque Snälltåget en 2013.

Jusqu’à présent, les petits opérateurs tels que Blå Tåget et Snälltåget ne fournissaient qu’une concurrence limitée à SJ, qui dominait toujours sans craintes. Mais tout a changé en mars 2015, lorsque MTR Express, avec ses tout nouveaux trains Stadler, a bouleversé le marché Stockholm – Göteborg, la voie royale que les SJ exploitent avec les train pendulaires X2000.

MTR Express est une double exception. D’abord, la société exploite un trafic de plusieurs trains par jour, faisant un peu penser à Westbahn. Mais surtout, la société est une filiale du transporteur public de Hong-Kong. La Suède, qui fut le premier pays à libéraliser son chemin de fer, est à nouveau le premier pays d’Europe à faire entrer sur son territoire un opérateur chinois.

>>> Voir : Suède, un nouvel opérateur en open access

MTR est entré sur le marché clé Stockholm-Göteborg, avec un service fréquent prenant un peu plus longtemps par rapport aux trains pendulaires de l’opérateur historique SJ, mais avec des prix plus bas. Suite à ce succès, MTR gagna un contrat pour exploiter une partie du réseau SL de Stockholm, en décembre 2016, ce qui lui a permis d’entrer sur le marché des chemins de fer régionaux et locaux.

Quel impact sur l’entreprise historique SJ ?

Depuis sa création en 2001, SJ AB est passée d’une agence gouvernementale à une entreprise moderne, rentable et compétitive. Aujourd’hui, le principal opérateur ferroviaire suédois, la société est divisée en trois divisions et cinq fonctions stratégiques. Les trois divisions, une pour la circulation ferroviaire, une autre pour la gestion de flotte et une troisième pour les ventes et la distribution, travaillent principalement à la production et assument la responsabilité opérationnelle. En 2011, l’entreprise nationale fournissait 56,6% de l’ensemble des passagers/kilomètres ferroviaires en Suède. La concurrence fournit donc un pourcentage important de trafic, que l’on résume par ces deux graphiques :

Récemment, dans l’édition 2019 de l’enquête Svensk Kvalitets Index (SKI), qui étudie tous les transports, avions et bus inclus, la compagnie MTR s’en tirait avec une honorable quatrième place. Récemment, dans l’édition 2019 de l’enquête Svensk Kvalitets Index (SKI), qui étudie tout les transports, avions et bus inclus, la compagnie MTR s’en tirait avec une honorable quatrième place. Manifestement, la libéralisation du rail en Suède n’a pas été une catastrophe pour l’entreprise historique SJ. On remarque le même phénomène ailleurs, en Italie, en Allemagne, en Tchéquie et en Autriche. Le transporteur national a transporté en 2018 un nombre record de 31,8 millions de passagers, soit une augmentation de 1,5 million par rapport à 2017. Alors que les ventes nettes ont augmenté de 7,78 milliards de couronnes suédoises en 2017 à 7,87 milliards de couronnes suédoises, le bénéfice d’exploitation a cependant chuté de près de 37%.

La concurrence a une nouvelle fois montré qu’elle pouvait inspiré le service public, comme on l’avait constaté en Italie, entre NTV-Italo et Trenitalia. Par exemple, en mai 2018, les SJ se sont alignés sur MTR Express au sujet d’un billet plus flexible pour les voyages d’affaire. SJ a dû aussi baisser ses prix pour répondre aux appel d’offre des Comtés.

>>> Voir : NTV-Italo, sept ans et désormais le succès

Les SJ rénovent aussi leurs trains pendulaires X2000. En avril 2016, SJ a attribué à Swedtrac, filiale de Knorr-Bremse, un contrat d’un milliard de couronnes suédoises pour la rénovation intérieure de 227 véhicules X2000. Tous les sièges, les tapis, les boiseries et les porte-bagages sont en train d’être remplacés et l’espace bistro est en train d’être redessiné. Concernant la concurrence en Suède, Caroline Åstrand, vice-présidente exécutive et responsable de la division produits aux SJ, déclarait en 2018 à l’International Railway Journal : « L’offre a augmenté, le client a donc plus de choix, ce qui est bien, et il y a eu effet global positif sur les tarifs. Sur les marchés où la concurrence est vive, le rail a gagné des parts de marché des compagnies aériennes. Nous avons apporté des améliorations pour faire face à la concurrence et cela a été bénéfique pour SJ. Et c’est bon pour l’environnement si nous pouvons défier les compagnies aériennes. Jusqu’ici tout va bien. »

>>> Voir : Les entreprises ferroviaires privées en Europe – état des lieux 2018

Mais la concurrence peut aussi prendre une autre direction, bénéfique pour le business de l’entreprise publique : prendre des marchés à l’étranger. SJ cherche à étendre ses activités ferroviaires nordiques en participant à des appels d’offres pour des contrats d’obligation de service public (PSO) dans les pays voisins, en tirant parti de son succès dans ce secteur en Suède. La direction des chemins de fer norvégiens envisage d’octroyer la première concession du pays pour les services de transport ferroviaire de passagers avec adjudication concurrentielle. La Finlande se prépare à l’ouverture du marché et les appels d’offres concurrentiels commenceront par des concessions d’OSP pour les services de banlieue d’Helsinki et les services régionaux dans le sud du pays. Åstrand explique à IRJ: « Si vous envisagez plus largement la source de la croissance, vous pouvez envisager une zone géographique plus vaste. Les marchés norvégien, danois et finlandais s’ouvrent à la concurrence de différentes manières. Comme nous disposons déjà de services vers Oslo et Narvik en Norvège et à Copenhague, notre expansion sur les autres marchés nordiques est tout à fait sensée pour nous, et nous étudions activement ces opportunités. »

Le problème de la billetterie

Ce n’est pas pour rien que la Suède fait partie des pays leader dans l’industrie digitale. Les datas sont l’or noir de demain. En réalité, déjà d’aujourd’hui. Les SJ l’avaient bien compris. Au cours des dix dernières années, les SJ ont développé leur propre système de planification et de distribution de voyages en ligne, Petra, qui s’impose aujourd’hui dans tout le pays.

Le principe actuel est que les autres opérateurs, y compris dans d’autres modes de transport que le rail, adhèrent à ce système. Cependant, tant que le système est contrôlé par l’opérateur historique, il fournit aux SJ une position dominante vis-à-vis des concurrents. C’est un problème que la Suède n’a pas encore pu résoudre. Et c’est un point noir de la libéralisation.

En 2014, MTR s’était déjà plainte à la SCA, affirmant que SJ avait abusé de sa position dominante du fait que SJ avait refusé de lui permettre d’accéder à «SJ-online». Le SCA a conclu dans sa décision que, pour que le refus de SJ soit considéré comme un abus de position dominante, SJ-online ne pouvait pas être considéré comme une « facilité essentielle » au sens que lui donne la Cour de justice des Communautés européennes. Lorsque MTR a commencé ses services en 2015, la société a lancé sa propre fonction de vente de billets via Internet. Par ailleurs, Samtrafiken (une association de 38 opérateurs de transport et d’AOT en Suède) lançait en janvier 2015 une version mise à jour du planificateur de voyage Resrobot, qui permet de planifier des voyages et d’acheter des billets via une seule fonction, même pour des modes, trajets et opérateurs différents. On peut accéder au planificateur de voyage via Internet et via des applications pour téléphones mobiles. Cette solution ne sembla pas optimale pour les nouveaux opérateurs.

Récemment, de nouvelles plaintes ont été déposées auprès de l’autorité de la concurrence par MTR, ainsi que Saga Rail (qui a dû arrêter ses opérations), à cause du refus des SJ d’afficher les horaires et les tarifs sur le site SJ.se. SJ n’a aucune obligation légale de vendre les billets d’autres opérateurs sur son site.

Il n’existe pas de portail national comme celui sur les voyages en train au Royaume-Uni, qui fournit des informations et des promotions de toutes les compagnies de train, ainsi que les horaires et les tarifs. 2019 sera une année charnière pour la concurrence au berceau de la libéralisation des chemins de fer.

On pouvait s’attendre à ce que les tarifs augmentent dans les pays d’Europe occidentale à revenus élevés, mais la Suède fait figure d’exception notable. Les tarifs en Suède sont environ la moitié de ceux des pays voisins, du Danemark et de la Finlande, mais cela est dû en partie à des niveaux de subvention plus élevés. Ce compromis suédois avec des niveaux de subvention élevés qui couvrent fortement l’utilisation du rail à la place des usagers fait l’objet d’un questionnement dans un rapport récent. Toutefois, la libéralisation a un impact concret sur le matériel roulant, ce qui a permis d’oublier les anciens trains de la société SJ. Sans la mainmise des comtés, on pouvait parier qu’il n’y aurait pas eu autant d’investissements provenant d’une entreprise unifiée, en proie un endettement faramineux. Comme l’explique le Rail Delivery Group, il existe une discussion politique intéressante autour des subsides fournis par les contribuables et le niveau de tarif payé par les utilisateurs, ainsi que de savoir à qui cela apporte de la valeur. Les tarifs ont été considérablement réduits à la suite de la concurrence en libre accès. C’est la clé essentielle pour promouvoir un transfert modal …

>>> Voir : Oui, la libéralisation du rail est bénéfique pour le climat

La Suède a construit un modèle qui nécessite également de nombreuses subventions pour les infrastructures ferroviaires. La faible densité de certaines parties du centre et du nord du pays rend le kilomètre de voie beaucoup plus coûteux pour l’exploitation et la maintenance. Le choix de maintenir une voie unique dans un désert forestier est un choix politique. Les Suédois étudient actuellement l’ERTMS régional de niveau 3, avec une voie unique sans signaux ni câbles le long de la voie. La technologie contribuerait donc à maintenir un service ferroviaire au cours de la prochaine décennie, où l’écologie devient la priorité des citoyens. Mais l’écologie ne peut pas être un produit de luxe, à n’importe quel prix. La libéralisation peut aider à trouver le meilleur compromis technique au meilleur prix.

Références :

2008 – Railway-strategies.com – SJ company profil

2011 – Living Rail / Alexandersson, Hultén – Liberalisation of the rail sector in Sweden

2013 – Journal of Transport Economics and Policy / Jan-Eric Nilsson, Roger Pyddoke, Staffan Hulte´ n, Gunnar Alexandersson – The Liberalisation of Railway Passenger Transport in Sweden

2013 – Stockholm School of Economics / Gunnar Alexandersson – Swedish rail liberalisation and sector development – past, present and future

2014 – Sweden: The Competition Authority closes Investigation of former legal Railway Monopolist’s Refusal to give Access to Online Ticket Sales Distribution Channel

2016 – Centre For Transport Studies Stockholm / Andreas Vigren – Competition in Swedish Passenger Railway

2016 – OCDE – Working Party No. 2 on Competition and Regulation – Note by Sweden

2017 – ASTOC / Björn Westerberg – The liberalized railway

2017 – Independent Regulators’ Group IRG – Fifth Annual Market Monitoring Report

2018 – Research in Transportation Economics / Gunnar Alexandersson, Anders Bondemark, Lars Henriksson, Staffan Hultén – Coopetition between commercial and subsidized railway services – The case of the greater Stockholm region

2018 – International Railway Journal / Keith Barrow – SJ builds on domestic growth with international ambitions

2018 – Liste des opérateurs ferroviaires en Suède

2018 – Rail Delivery Group (UK) / The Williams Rail Review – Country Profiles – Sweden

2019 – The Local.se – More than 7,000 Swedish trains were late last month BUT here’s how many arrived on time

2019 – International Railway Journal / Keith Barrow – Online distribution dispute raises questions over Swedish passenger market opening