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La gratuité des transports publics est-elle durable ?

(Article paru le 31/03/2016)

En Belgique depuis juillet 2013, l’accès aux bus du TEC wallon pour les 65 ans et plus est de nouveau payant. Une contribution de 36 € par an est dorénavant demandée. Depuis le 1er septembre 2015, les seniors payent aussi 50 euros par an pour emprunter les transports en commun en Flandre. Hasselt a mis fin à son expérience pionnière et Mons s’apprête à rendre payantes de ses quatre lignes gratuites dès juillet 2016. A Bruxelles, cela a toujours été payant. En France, trente villes moyennes disposent de lignes de bus gratuites. Les cartes Emeraude et Améthyste, qui permettaient aux personnes âgées ou handicapées de se déplacer gratuitement sur le réseau ferré d’Ile-de-France, sont devenues payantes depuis novembre 2012. A Tallinn, on observe toujours la « ville verte » et on commence à mieux cerner le phénomène du transport gratuit. Les objectifs sont-ils atteints ? Tentative de réponse.

Avant tout un discours politique

La gratuité des choses existe bien entendu dans les relations humaines, à travers la charité, la solidarité personnelle, familiale ou communautaire. Mais il s’agit dans tous ces cas d’un acte volontaire, quasi philosophique, à l’image des nombreux bénévoles de l’Europe et du monde. En revanche, la gratuité artificielle est une démarche inverse : « on » décide de la gratuité d’un bien et on le fait payer par un tiers, sans lui demander son avis. La valeur morale de cette charité est sujette à caution, voire nulle. Elle est expressément politique, donc critiquable.

Le discours politique s’est donc emparé du sujet. Paul Ariès,  politologue, socio-économiste et rédacteur en chef de journaux militants de gauche, écrit ainsi : « La croissance est toujours génératrice d’inégalités sociales. Elle casse les cultures populaires et toutes les formes protosocialistes d’existence. Le grand combat c’est de (re)développer les biens communs, de redevenir des partageux. Les gauches antiproductivistes proposent pour cela de mettre la question de la gratuité (donc celle des communs) au cœur de nos réflexions mais aussi de nos combats. » Sortir les masses populaires de leur environnement et, en passant, s’emparer du thème de l’environnement pour « casser le système capitaliste basé sur l’auto et la consommation. » Le ton martial est donné. Et les arguments demeurent identiques d’un coin à l’autre de l’Europe, surtout à gauche de l’échiquier politique.

Ainsi à Niort, le président de l’agglomération explique le choix de la gratuité dès 2017 (qui) permettra « un gain de pouvoir d’achat pour tous avec des économies de carburant et de frais automobiles. Il favorisera également l’autonomie des jeunes ». Il s’agit aussi, évidemment, d’un enjeu environnemental : « On est à l’heure de la Cop 21. Dans toutes les grandes villes, dès qu’il y a un pic de pollution, les transports publics sont gratuits. La gratuité est une réponse claire aux problèmes environnementaux. » Depuis qu’elle existe, la gratuité des transports fait débat mais surtout, elle est de nos jours « analysable » à l’aune des expériences des uns et des autres.

Recettes et coûts d’exploitation

Les coûts du transport public : une vérité qui dérange. Et qui n’est pas uniforme. Exemple avec Metroshuttle, un système de bus gratuits qui opère dans le Grand Manchester. Le système a été introduit uniquement dans le centre-ville en 2002, avec trois lignes reliant les grandes artères et les gares de la ville avec les principaux quartiers commerciaux, financiers et culturels tout proches. Ce service gratuit coûte environ 1,2 millions de £ par an et ne semble pour l’instant pas faire l’objet de débats.

L’un des bus du Metroshuttle de Manchester, à Aytoun Street (photo Mikey via flickr CC BY 2.0)

Mais ailleurs, comme l’écrit Olivier Razemon  sur son blog, on voit dans les villes de France des bus rapides, vides et chers. Le taux de couverture par les seules recettes, partout en Europe, est exécrable : entre 25 et 35%, rarement plus, la différence devant être compensé par le subside public. Selon un exemple chiffré de l’Union des transports publics (UTP), à Thionville, un bus roule à 23,2 km/h, mais chaque habitant n’effectue que 44 trajets par an, chacun de ces voyages étant subventionné par la collectivité à hauteur de 2,53 €. A Lyon, par comparaison, les bus ne dépassent pas 15,2 km/h, mais les habitants l’utilisent 328 fois par an, et la subvention ne dépasse pas 84 centimes par trajet. L’usage et le coût d’exploitation : une variable à ne pas prendre à la légère.

Pourtant, pour ses promoteurs, la gratuité permet notamment d’éviter les dépenses de billettique et de contrôle, qui ne représentent cependant qu’une faible part des recettes commerciales des entreprises de transport collectif.  La croissance de la fréquentation, très difficile à estimer avant l’adoption de la gratuité, est en général sous-estimée, selon une étude conjointe de la FNAUT et du GART (France) : on observe une saturation des véhicules rendant les bus ou trams très inconfortables, particulièrement pour la clientèle habituelle qui fait les frais de la cohue et du brouhaha. Cette situation peut bien-sûr être corrigée immédiatement par un renforcement des fréquences et donc d’achat de matériel supplémentaire, ou de matériel de plus grande capacité. Mais cela à un coût souvent non pris en compte par les municipalités candidates au « tout gratuit ». Le coût de la gratuité est ainsi généralement mal calculé au départ, estime l’étude précitée.

Tout cela n’est rien à côté des coûts d’exploitation, régulièrement indexés. Ainsi à Mons, en Belgique, le coût des quatre lignes gratuites du centre-ville sont passées de 372.000 € en 2013 à 477.000 € en 2016, soit +28% en trois années, complété par 1,1 million € provenant de la région wallonne, le tout pour quatre circuits de bus convoyant 6000 personnes par jour en moyenne. A Rotherham, agglomération anglaise de 255 000 habitants, on avait créé un service de bus gratuit en 2007. Sa survie, avec une fréquence de 20 minutes sur un parcours raccourci par rapport au projet initial, était assurée par…les propriétaires du centre commercial qu’il dessert ! Ce service a été supprimé en 2014 afin de récupérer quelques  8,3 millions £ de budget annuel, soit sept fois plus que le Metroshuttle de Manchester !

A Mons, les quatre lignes gratuites intra-muros deviennent payantes (photo Mediarail.be)

La perte de recettes commerciales due à la gratuité est aisément évaluée mais les économies (billetterie, contrôles) sont systématiquement surestimées, de même que le coût des investissements nécessaires pour faire face  à la croissance de la fréquentation induite par cette gratuité. D’aucuns estiment que la gratuité n’optimise pas la dépense publique, qu’au contraire elle monopolise des ressources qui pourraient être consacrées plus utilement aux investissements et au renforcement de l’offre de transport collectif, réclamée par une majorité de citadins. Ce fût l’argument de Mons et d’autres villes pour mettre fin au système : investir là où il le faut, là où les besoins sont les plus urgents.

Au royaume mondial du transport public,  un collectif de gauche de Genève, soutenu par Greenpeace, a aussi pensé à la gratuité.  Elle aurait coûté au Canton pas loin de 155 millions d’euros par an. Résultat : l’initiative « Pour la gratuité des transports publics genevois » encaissa une lourde défaite, avec 66 % de vote « contre » pour un taux de participation de 62 %. La totalité des communes ont aussi voté contre. Les transports publics genevois sont donc restés payants…

Le problème de la « clientèle captive »

Si la politique est omni présente dans ce débat, c’est avant tout par la clientèle captive supposée en bénéficier. La défense de la veuve et de l’orphelin, un des axes idéologiques de la gauche, indique clairement à qui s’adresse la gratuité. Et les réalités du terrain le confirment. A Tallinn,  ville en observation permanente pour sa « politique verte et sociale », les plus fortes hausses (+10 %) de l’usage du réseau public ont été observées dans les quartiers populaires éloignés du centre-ville, où la population russophone ou immigrée est importante et le taux de chômage élevé. Mais cette population est réputée venir au centre-ville sans vraiment dépenser dans les commerces, voire parfois en mendiant. Du coup, on s’interroge sur l’objectif : la gratuité sert-elle à tout le monde ou à « un public » particulier ?

A Tallinn, la gratuité n’a pas introduit les foules dans les bus ni diminué de manière drastique le trafic automobile (photo Guillaume Speurt via flickr CC BY SA 2.0)

Car le transport public, gratuit ou non, attire surtout des « captifs certifiés » du transport collectif, à savoir principalement une population urbaine effectuant des trajets courts (sur deux ou trois arrêts), plutôt que les automobilistes de la périphérie. Elle induit donc des déplacements inutiles en transport collectif parmi ces piétons et ces cyclistes urbains et, peut-être, parmi les non-actifs. A Châteauroux, la gratuité a ainsi séduit de nombreux piétons et des cyclistes, en contradiction avec la politique de santé publique et sans gain environnemental puisque les trajets courts relèvent de la marche et du vélo, et elle a attiré peu d’automobilistes (la part modale du transport collectif a augmenté, mais celle de la voiture a à peine diminué). Les Transports Publics Genevois, qui militaient contre l’initiative susmentionnée à Genève, n’ont pas manqué non plus cette cible : « Dans les quelques villes européennes qui ont tenté l’expérience de la gratuité, on a constaté que la fréquentation n’augmentait pas de manière significative, si ce n’est celle des piétons et des cyclistes qui,  sachant le bus gratuit, montent dedans pour s’économiser quelques centaines de mètres ». Moins de gens qui marchent et plus de gens qui courent attraper un bus… A Aubagne (France), Gilles, chauffeur de bus gratuit, a parfois l’impression de conduire un manège : « Il m’est arrivé souvent de voir des gens courir comme des dératés, comme si leur vie en dépendait. D’autres attendent 25 minutes le bus pour faire seulement un arrêt. »

De manière générale, la gratuité n’intéresse donc pas l’immense majorité des automobilistes qui campent sur leur mode de vie. Car gratuité ne rime pas nécessairement avec fréquence et surtout qualité du voyage, comme en a fait l’amère expérience la ville de Bologne. A Mons, l’essentiel du commerce est maintenant situé derrière la gare, sur l’immense site des Grands-Prés jouxtant l’autoroute, alors que le centre-ville se désertifie doucement si ce n’est par le maintien de l’horeca, insuffisant pour maintenir un centre-ville de qualité.

Autre effet pervers prévisible de la gratuité : elle encouragerait certains ménages, confrontés dans certaines villes au coût excessif du logement, à s’installer plus loin en périphérie et à accepter des déplacements quotidiens plus longs et fatigants. Avec le double risqué de devoir, plus tard, (re)payer le bus si la municipalité y revient, et d’être éloigné à jamais des facilités du centre-ville.

Objectifs atteints ?

Sans prendre de gants, beaucoup estiment que l’objectif social est atteint, mais seulement à court terme, ce qui sied parfaitement aux acteurs politiques,  qui sont à la fois des décideurs qui impriment leur politique et des « chasseurs » en perpétuelle campagne électorale. A Tallinn, le bilan d’un an de gratuité fût pour le moins mitigé, particulièrement si on le rapporte à son coût : la hausse de la fréquentation du réseau n’a été que de 3 %, dont 1,2 % seulement due à la gratuité. Certaines études ont montré que sur d’autres petites villes en Europe, on constate que la gratuité a surtout eu un impact sur une clientèle populaire, « habituellement  captive » car dépourvue de transport individuel, confirmant qu’en Europe, la gratuité améliore sensiblement la mobilité des citadins plutôt défavorisés, et pas le sort des populations aisées. Le paradoxe est grand dès lors que, si les classes moyennes ne se ruent pas sur le transport public, on peut difficilement affirmer que « l’objectif social est atteint ». Tout est une question de définition : le mot « social » serait-il associé, chez certains, à « précarité » ou « groupes faibles » ? Pour quelles raisons les classes moyennes et aisées devraient-elles demeurer en dehors du champ social ? Parce qu’elles votent différemment ? Ce n’est pas simple à analyser…

Paris, pic de pollution (photo WA SO via flickr CC BY NC ND 2.0)

L’autre objectif politique, environnemental celui-là, est aussi à remettre en perspective avec les réalités du terrain. Quoique pas vraiment comparable avec des villes moyennes, la gestion récente des pics de pollution en Île de France montre que l’instauration de la gratuité n’a eu qu’un effet marginal sur le comportement des automobilistes. Selon la Direction des Routes d’Ile-de-France, le nombre de kilomètres de bouchons, de l’ordre de 200 km, aurait été même plus élevé les jours de pic que d’habitude. A Tallinn, selon des chercheurs de l’Institut Royal de Technologie de Stockholm,  la congestion et la pollution n’ont pas été réduites de manière assez perceptible. A Aubagne, agglomération dépassant les 100.000 habitants, Yves Vandranne, membre de l’association Ballon rouge, plutôt très à gauche, estime : « Si c’est pour pousser les gens à moins utiliser leur voiture, ça se défend, mais sinon je pense que chacun devrait payer selon ses moyens. La gratuité n’est pas l’aboutissement du progressisme dans tous les domaines. »

Bruno Marzloff, sociologue des déplacements  souligne dans un reportage le côté pervers de la mesure : « Elle pousse à consommer de la ville, dans une logique où l’Etat protecteur prend en charge son administré, sait ce qui est bon pour lui. Elle s’inscrit aussi dans une politique obsolète de l’offre et de l’infrastructure qui prévaut sur une politique innovante de la demande et des services. On en mesure les difficultés. (…) l’offre courra toujours après la demande. C’est une mesure au mieux angélique, au pire populiste, qui infantilise les gens et plombe les comptes (…) Surtout, elle ne répond pas aux vrais enjeux écologiques : la nécessité de moins se déplacer » précise-t-il.

In fine

Comme le rappelle Reporterre.net dans un article de 2014, il faut souligner le danger d’une tarification trop bon marché du transport, déjà mis en relief par Alfred Sauvy. Dans un ouvrage remarquable (Le socialisme en liberté, 1970), il dénonçait courageusement l’effet pervers de ce qu’on appelait alors l’abonnement ouvrier : « l’anti-économique est devenu, comme bien souvent, anti-social ». L’objectif social peut être atteint à moindre coût par des mesures catégorielles de gratuité ou l’adoption d’une tarification très basse pour certains groupes cibles. Pour inciter les automobilistes à utiliser le transport collectif, mieux vaut augmenter le coût d’usage de la voiture (carburant, stationnement) et introduire le péage urbain, là où c’est possible. A cela s’ajoute l’éternelle question de la localisation des emplois, des écoles et des domiciles privés, variables qui priment avant toutes les autres sur le choix modal.

L’autre argument tient à l’exploitation du transport public lui-même. La vitesse des véhicules, la cadence des dessertes, l’efficacité des correspondances, la propreté des lieux, la sécurité et, de préférence, les trajets directs, le maillage du territoire, sont autant de facteurs autrement plus décisifs que la gratuité. Une articulation entre tous les modes, ainsi qu’une fiscalité rénovée, comme le « paquet mobilité » demeurent les meilleures solutions à mettre en œuvre. Or, pour être durables, celles-ci appellent à être financée par les deniers publics là où ils sont disponibles, et ce au bénéfice de tous, pas uniquement à un public électoralement ciblé…

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