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La régionalisation du rail, garante du service public

Un TER Béziers-Clermont-Ferrand de passage à Massiac, le 02 septembre 2014. Une région très peu peuplée (photo Kitmasterbloke via licence flickr)

C’est un constat : les régions, Länder, provinces ou comtés gèrent bien mieux les besoins ferroviaires locaux et régionaux que le niveau national. Les pays qui pratiquent la régionalisation ont pu démontrer que le service public avait été fortement rehaussé. Démonstration.

Rappelons brièvement les quatre secteurs qui composent le noyau central du chemin de fer :

  • En bleu, l’infrastructure et le trafic local/régional, qui ont vocation à être entièrement subsidiés et dont les recettes ne couvrent jamais les coûts d’exploitation
  • En jaune, les trafics grandes lignes loisirs/affaires et les trafics de marchandises, qui ont une évidente connotation commerciale et dont l’exploitation doit couvrir les coûts.

Le trafic régional et local est celui qui a le plus souffert après 1945 : la seconde révolution industrielle, celle du pétrole, faisait disparaître la domination du train, au profit du véhicule individuel. S’en est suivi un mode de vie que nous connaissons tous aujourd’hui, fortement “auto-centré”. Dans les années 70, la littérature montrait des intentions explicites de s’en tenir à l’avenir qu’à un noyau dur de grandes lignes, et de laisser le transport local au mode routier. D’autre part, on observait aussi à la même période des avancées techniques sur le matériel roulant grandes lignes, quand les services locaux durent se contenter de concepts plus minimalistes.

L’arrivée du TGV et de l’ICE, sans rapport avec le train de proximité, a cependant renversé l’image du train en déclin et a pu donner un nouveau souffle à la conception ferroviaire. Dans l’intervalle s’opérait dès les années 90 une vaste restructuration de la pléthorique industrie ferroviaire qui eut pour conséquences :

  • d’enlever aux compagnies historiques la maîtrise de conception (ce qu’avait bien vu François Lacôte, “monsieur TGV”, qui passa en 1999 de la SNCF à Alstom);
  • de donneur d’ordre, les compagnies historiques devinrent “clientes” de l’industrie;
  • de permettre à l’industrie d’uniformiser le matériel roulant pour pouvoir le vendre partout en Europe, et non plus sur un strict territoire national comme jadis;
  • de créer des plateformes “par produits” (tram, métro, automotrices, locomotives,…), chaque usine d’Europe d’un groupe industriel étant ainsi spécialisée, ce qui augmente les économies d’échelle;
  • et enfin, de créer tout un écosystème ferroviaire composé de sociétés de leasing, permettant à des opérateurs de ne pas devoir acheter, mais plutôt louer, pour se lancer dans des appels d’offre.

Le Coradia iLint : un train à hydrogène pondu par Alstom, et non par la DB ou la SNCF. Aujourd’hui, c’est l’industrie qui invente les trains de demain (photo Alstom Deutschland)

Par ailleurs, grâce à une dynamique retrouvée, le transport de proximité a bénéficié d’un second souffle. Selon l’Union européenne, près de deux tiers de la demande en passagers-km ferroviaires portent sur des services sous contrats couverts par une obligation de service public, avec des tarifs souvent déterminés par une autorité compétente. C’est dire l’importance du train régional.

Cet environnement vivifiant, combiné avec des transferts progressifs de pouvoir vers les régions, a permis l’éclosion d’opérateurs alternatifs qui ont pu démontrer que pour des petits trafics locaux, il était possible de maintenir un service public à moindre coût mais avec une qualité rehaussée, ce que n’espéraient plus les entreprises historiques…

Quand les régions deviennent maître du ferroviaire local
Jean-Louis Guigou, haut fonctionnaire français et spécialiste de l’aménagement du territoire, rappelait que le grand vainqueur de la mutation économique et de la mondialisation, c’était dorénavant le niveau local. Un nouveau couple mondial/local s’est créé par un mouvement de transfert d’organisation de la société vers les régions. Aujourd’hui, la moitié des Etats membres possède des autorités locales qui ont parfois un pouvoir législatif. Cette conception ne fait pas l’affaire des tenants de l’étatisme et de la centralisation. C’est sur ce point là qu’il d’ailleurs faut voir l’opposition de certains groupes politiques à la décentralisation, lesquels conçoivent encore l’État comme une “doctrine”.

Ce mouvement de décentralisation des pouvoirs a permis la régionalisation de certains services ferroviaires, qualifiés de “proximité”, laquelle est devenu courante dans un grand nombre de pays d’Europe, grosso modo l’Europe du Nord et certains pays de l’Est. La régionalisation ferroviaire est encore embryonnaire dans certains pays du Sud et inexistante en Belgique, en Espagne, en Irlande ou partiellement ailleurs. De quoi s’agit-il ?

La régionalisation suppose qu’une Autorité Organisatrice des Transports, à statut variable selon les États européens, définisse elle-même le volume de transport public par tous les modes possibles, incluant le train. Cette autorité doit en principe être dotée de moyens financiers en provenance du gouvernement national afin de mener à bien sa politique.

>>> À lire : Comment on construit une concession régionale ferroviaire ?

Au fil du temps, et c’est vital à comprendre, les réflexions ont mené à concevoir la mobilité comme un tout, englobant plusieurs modes dont le train n’est qu’une fraction de la solution. Cette conception trouve encore des opposants qui prétextent la spécificité technique du train pour en faire un objet seul à même de répondre à la crise climatique. En réalité, les tenants de cette thèse tiennent surtout :

  • à s’attaquer aux autres modes et à la nouvelle économie du partage (vélos, trottinettes, voitures électriques,…), qu’ils considèrent être une prolongation du capitalisme qu’ils combattent;
  • à concevoir le chemin de fer comme “un laboratoire social”, qui leur sert surtout d’argument pour un combat idéologique bien plus large, très éloigné du service à fournir aux citoyens.

Le service public par appel d’offre
Ce qui précède explique toute la ferveur déployée pour tenter de démonter le nouveau mode d’attribution du service public par appel d’offre. Une évolution marquante des années 90 fut la contractualisation généralisée de pans entiers de la société. Les rapports entre les pouvoirs (parlement, gouvernement, ministères, agences administratives ou entreprises publiques) se sont de plus en plus distanciés de l’ancien régime dit “hiérarchique” pour passer à des régimes contractuels. Comme le dit le suisse Peter Knoefel, professeur en politiques publiques, « la bonne vieille loi qui, simplement, imposait obligations et obéissance, devenait démodée (…) Dans les années 70 encore, les sciences administratives voyaient d’un fort mauvais œil le contrat dans le secteur public. » Le “contrat” heurte en effet la sphère des sciences sociales et politique, qui traduit souvent cette évolution par “un néolibéralisme rampant des sphères de l’État”. Les principaux griefs concernent la “quantification des choses” et “le tout mesurable”, la “dégradation des conditions d’emploi du personnel” et la négation “de l’intérêt général”.

Mais ce qui agace par dessous tout les tenants de l’Étatisme, c’est que quand il y a contrat, il faut rendre des comptes. Cette conception est évidemment en opposition frontale avec le déroulement de carrière basé sur un droit, quand ailleurs l’évolution professionnelle se fait principalement sur le mérite et les compétences. Du coup, il est permis de s’interroger sur la définition “d’intérêt général” de certains groupes politiques. Ne défend-on pas plutôt l’intérêt particulier d’une corporation pour asseoir une idéologie ?

La région d’Uppsala, en Suède, s’occupe elle-même de ses trains et rend compte à ses citoyens (photo Upptaget)

Où en est-on aujourd’hui ?
En pratique donc, plutôt qu’une administration désignée, on attribue dorénavant le service à rendre aux citoyens à une entreprise, étatique ou non, sur une période donnée, et pas seulement la moins-disante financièrement. Des critères de qualité et de durabilité entrent en compte dans les contrats. Il est déjà arrivé que ce soit financièrement la seconde, un poil plus chère mais plus solide, qui l’emporte. Il s’agit donc dans tous les cas de figure d’une concurrence pour le marché, et non d’une entrée sur un marché avec plusieurs opérateurs sur une même ligne, qui est plutôt du domaine des grandes lignes non-subsidiées. On est donc, en matière de régionalisation, dans le système de délégation de service public.

La littérature du début des années 2000 à 2007 avait tendance à montrer “qu’on faisait fausse route”. En réalité, il s’agissait d’un réflexe d’auto-défense, une sorte de dernière cartouche face à une évolution inéluctable. De plus, il manquait du recul nécessaire pour se faire une idée réelle des conséquences de cette régionalisation du rail, qui n’en était qu’à ses débuts. Aujourd’hui, sur une période bien plus vaste de 15 ou 20 années, certains résultats peuvent être mis à l’actif de la régionalisation du transport régional de passagers :

  • une efficacité accrue de l’utilisation des fonds publics, dont aucun pouvoir politique ne pourrait plus se passer. Ainsi, les investissements en matériel roulant sont aujourd’hui exécutés sur base des purs besoins, et non plus comme jadis basés sur “l’impératif de faire tourner les usines” pour rassurer les élus locaux… ;
  • une attention plus prononcée vers l’usager/électeur, qui n’est plus du tout la “personne passive” qu’étaient nos parents. Les citoyens exigent désormais d’être impliqués dans les réseaux décisionnels, à égalité avec les représentants de l’Etat, et non plus en position d’assujettis;
  • l’accroissement de la qualité et de l’offre de services pour les citoyens locaux, notamment par la réouverture de lignes abandonnées par l’entreprise historique. Cet accroissement est décidé localement et non plus en fonction “d’équilibres politiques nationaux” liés à des distributions partisanes douteuses.

Quand les suisses, grand défenseur du service public intégré, font du train régional… en Allemagne ! Gare de Singen (photo Albert Kock via license Flickr)

Pourtant “on” a encore fermé des lignes…
Oui, dans les années 90 et début 2000, mais il s’agit surtout de lignes à caractère marchandises et d’accès à des entreprises “de la seconde révolution industrielle”, comme la sidérurgie ou certains conglomérats des pays de l’Est. De nombreuses industries n’existent plus de nos jours. On ne livre plus du charbon de chauffage dans les petites gares depuis des lustres, et heureusement pour l’écologie, du reste. Par ailleurs, le mot “fermeture” ne signifie pas partout “ligne déferrée” ni même reconversion (en piste cyclable) : il n’y a plus d’exploitation, tout simplement. Dans certains cas, l’assiette de la voie est toujours présente et peut permettre le retour d’une voie ferrée, après menus travaux.

Rappelons que la régionalisation du rail dont il est question ici ne concerne que le trafic voyageurs local, et pas le secteur marchandise. Le monde a changé et celui de l’entreprise n’a plus rien à voir avec l’artisanat d’hier, quand on embarquait encore du bétail ou des crustacés pour “donner à manger à Paris”… Certaines régions/Länder prennent cependant des initiatives pour favoriser le transfert route/rail, mais c’est un autre sujet.

Plusieurs exemples montrent aujourd’hui l’adoption de véritables petits RER autour de villes moyennes qui n’ont pas l’importance d’une Munich, Lyon ou Manchester…

>>> À lire : Petites lignes – l’Allemagne investi dans un RER en Forêt-Noire

Pourtant les subsides augmentent chaque année…
Certains tentent de démontrer un accroissement des subsides au fil des ans, suggérant par là un transfert d’argent public vers “des actionnaires privés”. L’analyse montre que les plus grandes entreprises “privées” opérant des services publics sont :

  • Arriva, filiale directe de la Deutsche Bahn;
  • Keolis, filiale directe de la SNCF;
  • Abellio, filiale directe de Nederlandse Spoorwegen, l’entreprise historique néerlandaise.

On peine à discerner dans ce trio la suprématie “d’actionnaires privés”, à un point tel que la Grande-Bretagne, où ce trio est largement représenté, a pu déclaré un moment que le transport public britannique était géré… par des gouvernements étrangers, ce qui par extension n’est pas faux. Bien-sûr, ce trio est challengé au niveau des appels d’offre par d’autres groupes, bien privés ceux-là, comme le français Transdev (ex-Veolia), National-Express ou Go-Ahead, pour n’en citer que quelques uns.

>>> À lire : Nuances sur la privatisation du rail : de quoi parle-t-on vraiment ?

L’autre contre argument est que l’augmentation des subsides semble d’une parfaite logique si on prend la peine d’analyser le fait que :

  • des lignes abandonnées ont repris vie, accroissant forcément le nombre de trains à mette en service;
  • les lignes locales restées en vie ont vu une hausse du nombre de trains quotidiens, rajoutant encore une quantité supplémentaire de trains à mettre en service ;
  • la maîtrise des coûts des nouveaux opérateurs a permis d’oxygéner les besoins financiers de ces transports locaux qui demeurent de toute manière déficitaires;
  • enfin, cette hausse des trafics régionaux n’a pu être menée qu’en rénovant l’infrastructure, laquelle, dans certaines contrées vallonnées, compte une grande quantité d’ouvrages d’art parfois “majestueux” (Garabit…), mais très lourds à entretenir. Le prix au kilomètre a dès lors explosé, ce que voulait justement éviter l’entreprise nationale historique qui “ne voulait plus investir pour si peu”.

Pour faire court : l’argent public a permis d’avoir beaucoup plus aujourd’hui qu’hier, avec une bien meilleure qualité. Les régions ont exigé de rénover aussi les petites gares dont beaucoup furent les grandes oubliées de l’entreprise historique nationale.

>>> À lire : L’importance des gares, petites ou grandes

Un graphique diffusé par le Mofair, l’association des opérateurs alternatifs en Allemagne, est explicite quant aux coûts :

De 2002 à 2018, les frais de gares et d’accès aux voies à charge des opérateurs ont grimpé de 30%. La ligne bleue concerne les gares, dont les coûts d’accès semblent soudainement exploser, alors que les 5.400 gares allemandes sont à charge de l’entreprise historique DB.

Un autre graphique du même Mofair montre l’évolution des subsides distribués à ces opérateurs dans le cadre de l’OSP :

On constate, en bleu, que ces subsides, sur le coût total du transport régional, a décru en partant de 42% en 2002, pour arriver à 31,5% en 2016. À l’inverse, une inflation importante est constatée pour tout ce qui est en blanc, où les coûts ont grimpé de 58% à 68,5%, signifiant clairement que l’infrastructure demande toujours des fonds publics très importants, que le gouvernement fédéral n’a pas toujours à portée de main.

>>> À lire : Pas de bons trains sans bonnes infrastructures…

Bien entendu, cet exemple allemand doit être remis en perspective avec d’autres pays et d’autres régions, qui peuvent avoir de moins bons chiffres. Quand à la comparaison avec la Grande-Bretagne, elle est caduque vu que le pays s’est écarté du concept d’OSP, pour s’engager sur une voie bien plus risquée. Pas idiots, les anglais sont maintenant occupés à revoir leur système mais ne s’apprêtent certainement pas à revenir à l’ancien British Rail, que n’ont pas connu les trentenaires d’aujourd’hui. Les aides d’État sont temporaires et l’État britannique n’a tout simplement pas l’argent pour réceptionner les 3 à 4.000 voitures voyageurs en commande auprès de l’industrie.

La part modale n’évolue pas
Un des buts de cette régionalisation était aussi d’augmenter les parts modales du train. D’aucuns ont plusieurs fois analysé que cette part restait plus ou moins stable, sans grandes envolées. C’est vrai, mais cela ne remet pas en cause le principe même de la  régionalisation parce que la part de marché est fonction d’une grande quantité de paramètres extérieurs, parmi lesquels les besoins d’un trajet direct porte à porte de A vers B. Or les rails ne vont pas partout, et tant les domiciles que les emplois peuvent, en dépit de tous les efforts politiques, être de nos jours bien à l’écart d’une gare, ce qui engendre l’utilisation du mode routier ou plus occasionnellement du vélo.

La meilleure preuve est que là où les transports ferroviaires sont abondants et exploités par le service public historique, comme Paris, Amsterdam, Bruxelles ou Zurich, les embouteillages sont tout aussi endémiques et ne diminuent pas d’année en année. On verra à ce titre si le Léman-Express récemment inauguré va porter un coup magique aux embouteillages de Genève…

>>> À lire : Et si on ramenait les gens plus proches des gares ?

>>> À lire : Mobilité domicile-travail : entre rêves et réalité

Il y a des couacs avec cette régionalisation
Pas partout, mais il y en a, en effet. Contrairement aux doctrines souvent figées par leurs promoteurs, la régionalisation de la chose publique a pu de temps à autre faire son auto-critique au travers d’adaptations rendues nécessaires par l’évolution des comportements de consommation et des politiques économiques successives. La crise de 2008, notamment, a remis à plat le partage des risques, surtout quand, comme en Grande-Bretagne, les contrats sont basés sur des objectifs de recettes, ce qui est dangereux car nul ne peut prédire l’avenir et les comportements qui en découle (attentats, pandémie,…).

Certains contrats allemands ont récemment été entachés par un manque soudain de personnel de conduite. Ces derniers temps, la filiale SNCF Keolis a particulièrement souffert du manque de conducteurs, lui faisant annuler un contrat de 12 ans représentant 4,8 millions de trains/km. Bernard Tabary, le directeur exécutif du groupe français, expliquait notamment dans Ville, Rail & Transports que « l’ensemble de la profession est aujourd’hui financièrement touché en Allemagne (…) Le personnel n’est pas transféré de la compagnie ayant perdu le contrat à la compagnie l’ayant gagné. C’est un sujet sensible…»

Le métier, dans toute l’Europe, ne semble plus vraiment attirer, non pas parce qu’on embauche plus au statut (les jeunes y sont moins attentifs selon des responsables HR), mais surtout parce que l’industrie offre d’autres jobs bien plus attrayants en matière de contenu. Selon un article du quotidien allemand WAZ de janvier dernier, les formations n’attirent pas encore suffisamment. Seulement 23 candidats se présenteraient en moyenne pour 100 places de formation disponibles. « Il faut beaucoup de candidats pour réussir à en emmener quelques-uns jusqu’au bout de la formation », commente Bernard Tabary. La Deutsche Bahn compte proposer des formations pour les réfugiés encore dès cette année. Mais ce qui est intéressant, c’est initiative prise par le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie qui a de son côté lancé le projet “Fokus Bahn NRW”, qui regroupe plusieurs entreprises pour optimiser les services et le recrutement des conducteurs de train. Le recrutement régionalisé, c’est une vraie nouveauté…

Suède : matériel nouveau signé Alstom. 40% des trafics régionaux sont détenus par des opérateurs alternatifs (photo Xtaget)

Par ailleurs, détaille encore Bernard Tabary, « en Rhénanie, l’infrastructure est totalement saturée et utilisée à 150 % de sa capacité nominale (...) Les sillons sont compliqués et difficiles à obtenir.» Faut-il alors revenir au système d’avant, au monopole ? Non. Le manque de conducteurs impacte tous les opérateurs, la Deutsche Bahn étant confrontée à une situation identique. Mais « il y a désormais une vraie prise de conscience de l’autorité organisatrice allemande », explique Bernard Tabary. Tous les exploitants ferroviaires sont actuellement en discussion avec les autorités organisatrices des transports.

L’État vraiment absent ?
La régionalisation est souvent confondue, à titre de simplification, avec “privatisation”, dialectique qui sonne mieux dans un environnement de luttes sociales. Il n’en est rien au sujet du trafic régional en Europe. Les contrats de délégation de service public démontrent au contraire que le politique est bien là, puisque chaque coalition régionale peut décider – sauf en Belgique -, du contenu ferroviaire à fournir à ses électeurs.

Par ailleurs, l’absence de l’État est largement démentie sur plusieurs plans :

  • présence dans chaque pays d’un régulateur et d’une autorité de sécurité, qui peut mettre fin à un service avec effet immédiat (le Fyra en février 2013, le retrait de la licence Captrain/SNCF en Belgique en 2019…);
  • contrôle du respect des diverses normes, souvent mondiales, comme celles concernant les installations électriques ou l’accès des gares vis-à-vis des PMR;
  • mais surtout : transfert de fonds aux régions/Länder pour permettre l’exploitation du réseau ferré régional. Ces transferts font certes l’objet chaque année de tractations à haute teneur politique, mais cela devrait justement réjouir la sphère des sciences sociales de voir qu’il y a encore du débat démocratique…

Il importe, de manière globale, de bien intégrer dans toutes les réflexions la notion “d’intérêt général”, souvent liée à l’étatisme et au centralisme. Lancé comme un slogan commode qui fait mouche, cette notion “pourrait” (on va rester au conditionnel), traduire en filigrane la défense de l’intérêt particulier d’une corporation ou d’une idéologie, plutôt que les vrais besoins locaux. Les tenants de cette doctrine de l’État conçoivent encore le citoyen comme un assujetti. A l’ère des smartphone et du réveil citoyen, ca sonne plutôt creux. D’autant que l’Etat a sa propre logique (le pouvoir des partis), qui n’est pas toujours celle de l’intérêt général (en cette période de rejet des élus), lequel n’est pas non plus celui des citoyens en particulier (qui se fichent des grands “équilibres politiques” nationaux). Autant s’en souvenir.

En guise de non-conclusion, on notera que la régionalisation du réseau ferré est le fruit d’un cheminement multiple et diversifié qui associe de nombreux acteurs. Les régions ont aujourd’hui une importance politique qu’elles n’avaient pas hier. Certains pays sont plus avancés que d’autres sur le chemin de la décentralisation, pour des raisons souvent historiques et politiques. On a pu voir que cette décentralisation a multiplié le nombre de trains, ce que voulait précisément le citoyen.

Quelques sources :

1998 – Peter Knoepfel-  Le Temps – La contractualisation, solution miracle pour le secteur public?

1999 – Yves Crozet, Eric Heroin – Le transport régional de voyageurs : régionalisation et nouvelles incitations à la performance ferroviaire

2001 – Jean-Louis Guigou – Économie rurale – Une nouvelle pensée territoriale

2003 – Klaus-Peter SCHMID – Journaliste économique Die Zeit – Allemagne : le fédéralisme ne sombrera pas

2004 – Claudia Burlando et Laurent Guihéry – La régionalisation du transport ferroviaire régional de voyageurs : expériences françaises et italiennes

2005 – Philippe Destatte – Institut Jules Destrée – Pour une prospective de la politique du rail en Wallonie

2005 – Michel Quidort – La régionalisation ferroviaire en Allemagne

2005 – Les collectivités territoriales, actrices de la gouvernance européenne – Conférence-débat du 8 décembre 2005

2009 – Sylvain Barone Sylvain – Le train des régions. Régionalisation des transports collectifs et recompositions de l’action publique. In: Droit et gestion des collectivités territoriales.

2012 – Gérard Marcou – Les réformes des collectivités territoriales en Europe : problématiques communes et idiosyncrasies

2014 – Mediarail.be – Grande-Bretagne : un bref aperçu de la régionalisation du rail

2014 – ChristianDesmaris – La régionalisation ferroviaire en Suisse : la performance sans la compétition. Un exemple pour la France ? 

2016 – Commission européenne – Study on the prices and quality of rail passenger services

2017 – Transportrail.canalblog.com – France : 20 ans de régionalisation ferroviaire

2018 – Mediarail.be – La politique ferroviaire aux Pays-Bas : un bref aperçu (en français)

2018 – Wikiterritorial.cnfpt.fr – La contractualisation des politiques publiques

2019 – François-Xavier LievensLeïla Van KeirsbilckOlivier Malay – La libéralisation du rail : une route sinueuse et pas sans danger

2019 – Mediarail.be – Le rail, ce secteur multiple

2019 – Mediarail.be – Allemagne : la régionalisation ferroviaire, vingt ans d’expérience

2019 – Mediarail.be – Suède, 30 ans de libéralisation du rail

2020 – Ville, Rail & Transports – 09 JUIN 2020 Les mauvais comptes de Keolis en Allemagne

Train régional de l’opérateur Meridian (Transdev), de passage à foching (photo schnitzel bank via license flickr)

(mise à jour 22/06/2020 : paragraphe “Il y a des couacs avec cette régionalisation“)

cc-byncnd


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Frédéric de Kemmeter
Train & signalisation - Observateur ferroviaire depuis plus de 30 ans. Comment le chemin de fer évolue-t-il ? Ouvrons les yeux sur des réalités plus complexes que des slogans faciles

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